договор по открытому небу 1992
Договор по открытому небу (Хельсинки, 24 марта 1992 г.)
Договор
по открытому небу
(Хельсинки, 24 марта 1992 г.)
ГАРАНТ:
О прекращении выполнения грузинской стороной обязательств в отношении России по настоящему Договору см. заявление МИД России от 16 апреля 2012 г.
См. комментарий к положениям настоящего Договора
См. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в группе государств-участников Договора по открытому небу (Минск, 21 февраля 1995 г.)
напоминая об обязательствах, которые они приняли на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе в отношении содействия большей открытости и транспарентности в их военной деятельности, а также упрочения безопасности через меры укрепления доверия и безопасности,
приветствуя исторические события в Европе, которые переменили ситуацию в области безопасности от Ванкувера до Владивостока,
преисполненные желания внести вклад в дальнейшее развитие и упрочение мира, стабильности и развитие безопасности на основе сотрудничества в этой области путем создания режима открытого неба применительно к наблюдению с воздуха,
признавая потенциальный вклад, который такого рода режим наблюдения с воздуха мог бы внести в обеспечение безопасности и стабильности также в других регионах,
отмечая возможность использования такого режима для развития открытости и транспарентности, содействия наблюдению за выполнением существующих или будущих соглашений в области контроля над вооружениями и для расширения возможностей по предотвращению кризисов и регулирования кризисных ситуаций в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе и в других соответствующих международных организациях,
предусматривая возможность распространения режима открытого неба на новые области, такие как защита окружающей среды,
стремясь учредить согласованные процедуры, предусматривающие наблюдение с воздуха всех территорий Государств-участников, имея намерение осуществлять наблюдение одиночного Государства-участника или групп Государств-участников на основе справедливости и эффективности при обеспечении безопасности полетов,
отмечая, что действие такого режима открытого неба не будет наносить ущерба Государствам, не участвующим в нем,
«Один из немногих механизмов, где Россия и НАТО работали вместе»: о чем говорится в Договоре по открытому небу и почему мы из него выходим
Министерство иностраных дел России объявило о выходе страны из Договора по открытому небу. О том, что важно знать о соглашении и сложившейся вокруг него ситуации «Снобу» рассказал старший научный сотрудник Центра евро-атлантической безопасности МГИМО Андрей Баклицкий
Главной целью договора, подписанного в 1992 году, было создание «режима доверия» между странами-подписантами: он регламентировал совершение согласованных наблюдательных полетов невооруженных аппаратов над территорией друг друга. До недавнего времени насчитывалось 34 страны-участницы договора, но затем из него начали выходить — и Россия не стала первой в их числе.
О проблемах:
«Эпизодически с договором возникали проблемы, и вот в прошлом году США вышли из него, посчитав, что у российских самолетов, летающих над территорией Америки могут быть плохие цели. Самая большая претензия касалась увеличения Россией разрешенного расстояния между самолетами наблюдения и границей Калининградской области. По договору, самолеты наблюдения могут летать не ближе 10 километров от прилежащего государства. Россия же увеличила это расстояние, так как постоянные облеты поляков у этой границы мешали нормальной гражданской авиации над городом. США назвали это нарушением», — рассказывает Баклицкий.
После выхода США из договора Россия потеряла возможность летать над Штатами. При этом большинство оставшихся участников договора — это союзники США по НАТО, замечает эксперт. Из-за появившихся у российских властей опасений, что союзники американцев могли бы летать над Россией и передавать все данные США, Россия запросила письменные гарантии, что подобного не произойдет.
«Страны ответили: «Нет, гарантий мы вам не дадим, а данные передавать не будем, потому что и так запрещено договором». На самом деле в договоре просто написано, что вся информация используется только для целей договора, поэтому формально они не могут ее передать. Страны посчитали, что требованиями гарантии Россия пытается внести разлад в НАТО», — говорит Баклицкий.
Что будет дальше:
После заявления МИД России о выходе из договора должны последовать другие дипломатические процедуры, после которых появится соответствующий указ президента. Процесс выхода из соглашения занимает шесть месяцев, поэтому, считает Баклицкий, Россия еще может вернуться к его выполнению, но сейчас ничего не свидетельствует в пользу этого варианта.
«США, когда выходили из договора, заявили, что не понимают, зачем этот договор нужен — есть спутники, с них и так все прекрасно видно. У России тоже есть спутники, с которых большая часть того, что нам нужно, видна. Наверное, этим и обусловлено сейчас желание России заявить о своем выходе», — считает эксперт.
Он добавил, что главное значение выхода России из договора по открытому небу заключается в том, что это «еще один шаг назад в укреплении стабильности и общей безопасности в Европе». Баклицкий замечает, что этот договор был «одним из немногих механизмов, в рамках которого Россия и страны НАТО работали вместе».
Материал подготовили Асхад Бзегежев, Вадим Палько.
Следить за событиями удобно в нашем новостном телеграм-канале. Присоединяйтесь
Путин денонсировал Договор по открытому небу
«Денонсировать Договор по открытому небу, подписанный в городе Хельсинки 24 марта 1992 года», — говорится в тексте документа.
21 мая 2020 года Дональд Трамп, на тот момент президент США, объявил, что страна выходит из ДОН. По его словам, Россия нарушала положения договора, в рамках которого участники соглашения имели право выполнять инспекционные полеты над территориями других государств. The Wall Street Journal писала, что Россия «вмешивалась в американские наблюдательные полеты» и собирала разведывательную информацию в Штатах.
Госсекретарь США Майк Помпео заявлял, что российская сторона использует договор в качестве «инструмента запугивания и угроз», в том числе для наведения вооружений на инфраструктуру в США и странах Европы. А советник Трампа по национальной безопасности Роберт О’Брайен обвинил Россию в слежке за местонахождением американского президента во время полетов над США, выполнявшихся в рамках соглашения.
В свою очередь, замглавы МИД России Сергей Рябков назвал смешными предположения о том, что Москва использовала наблюдательные полеты для наведения вооружений. По его словам, утверждения о том, что российские самолеты использовались как наводчики для артиллерийско-ракетного огня, вызывают «гомерический хохот в московских кабинетах и московских штабах». Эти заявления дипломат счел «сумбурными и нелогичными объяснениями» решения Штатов выйти из соглашения.
В ноябре 2020 года США покинули ДОН спустя шесть месяцев после объявления об этом. Помпео говорил, что благодаря выходу из договора Америка станет более защищенной страной. В Кремле выход США из договора восприняли с сожалением. «Такой шаг, конечно, будет иметь негативные последствия и с выходом США, собственно, сам по себе договор, конечно же, потеряет свою жизнеспособность», — говорил пресс-секретарь президента Дмитрий Песков.
В середине января Россия также начала выход из договора. В МИДе сообщали, что выход США привел к нарушению баланса интересов участников соглашения. «Российская сторона выдвинула конкретные, соответствующие фундаментальным положениям договора предложения по поддержанию его жизнеспособности в новых условиях. С сожалением констатируем, что они не получили поддержки со стороны союзников США», — отметили в МИДе.
В Европейском союзе, со своей стороны, заявляли, что сожалеют о решении России выйти из Договора по открытому небу. «Мы надеемся, что Россия пересмотрит свое намерение выйти из договора», — отмечали там.
Договор по открытому небу был подписан в 1992 году представителями 27 государств — членов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). До сегодняшнего дня участниками ДОН являлись 33 государства. В список входили Белоруссия, Бельгия, Болгария, Босния и Герцеговина, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Дания, Исландия, Испания, Италия, Канада, Латвия, Литва, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Словакия, Словения, Турция, Украина, Франция, Финляндия, Хорватия, Чехия, Швеция и Эстония. Соглашение позволяло странам проводить наблюдательные полеты над территориями друг друга, а также использовать фото- и видеосъемку.
Эксперт объяснил, почему США выходят из Договора по открытому небу
США представили всем участникам Договора по открытому небу уведомление о своем решении выйти из этого документа. В письменном заявлении госсекретаря Майка Помпео говорится, что «через шесть месяцев, начиная с завтрашнего дня (22 мая), Соединенные Штаты больше не будут участником договора», однако США могут пересмотреть свое решение, «если Россия вернется к полному соблюдению договора».
Напомним, Договор по открытому небу (ДОН) — многосторонний международный договор, разрешающий свободные полеты невооруженных разведывательных летательных аппаратов в воздушном пространстве стран-подписантов. Документ подписан 24 марта 1992 года в Хельсинки представителями 23 государств — членов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Целью договора является содействие укреплению доверия между государствами через совершенствование механизмов контроля за военной деятельностью и за соблюдением действующих договоров в области контроля над вооружениями.
В соответствии с Договором, государства, подписавшие его, взяли на себя обязательство предоставления возможности совершать наблюдательные полеты (инспекции) над своей территорией на основании запроса в рамках установленных квот. Полеты проводятся на уведомительной основе.
Самолеты наблюдения не оснащены вооружением. Установленная на них аппаратура (аэрофотоаппараты) проходит освидетельствование представителями государств, участвующих в Договоре. На борту всегда присутствуют представители той страны, над территорией которой проходит полет.
Наверное, нет никакой необходимости обсуждать подробности взаимных претензий США и России по выполнению положений Договора по открытому небу. Как правило, подобные действия со стороны Вашингтона в данном случае являются всего лишь предлогом, а суть остается, что называется, за кадром.
Для начала обратимся к судьбе предыдущих договоренностей в сфере системы контроля над вооружениями между Москвой и Вашингтоном.
В 2001 году США объявили о своем одностороннем выходе из Договора по противоракетной обороне (ПРО), подписанного Москвой и Вашингтоном в 1972 году. В России настаивали на сохранении этого важнейшего двустороннего документа, имевшего международное значение, и даже называли «краеугольным камнем стратегической стабильности и безопасности». В США же неоднократно заявляли о своем намерении выйти из договора, который, по их мнению, «не отвечал реалиям сегодняшнего дня», и приступить к созданию системы национальной противоракетной обороны.
Теперь настал черед Договора по открытому небу от 1992 года.
Вполне возможно, что подобная судьба ожидает и российско-американский Договор о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (СНВ-3).
Российские политологи обычно утверждают, что нынешняя администрация США ведет дело к обрушению всех международных договоров по ограничению вооружений. Однако нравится нам это или не нравится, но дело тут заключается в совершенно другом.
В 1991 году произошла одна из крупнейших геополитических катастроф XX столетия — прекратил свое существование Советский Союз, одна из двух сверхдержав ушедшего века. Как говорили в свое время советские пропагандисты на политических занятиях, «основным содержанием современной эпохи является противоборство между социализмом и капитализмом, между Советским Союзом и Соединенными Штатами Америки». В настоящее время это далеко не так.
Поединок между сторонами давно завершен ввиду того, что один из участников боя безвременно скончался.
Кроме того, любые международные договоры заключаются и, самое главное, соблюдаются сторонами, имеющими примерно равный геополитический вес, обладающими сравнительно одинаковыми военными возможностями, контролирующими аналогичные по площади и важности регионы земного шара. Если нет подобного равенства военно-экономических потенциалов, вопрос смерти любых ранее подписанных соглашений — вопрос всего лишь только времени.
Как бы ни хотелось это сознавать многим отечественным политикам, но Россия в настоящее время представляет всего лишь бледную тень Советского Союза, и любые претензии на нынешнее «сверхдержавие» и желание на равных вести себя с США вызывают лишь снисходительные улыбки на Западе.
Этим и объясняется «обрушение всех международных договоров по ограничению вооружений» со стороны Белого дома, а не какой-то исключительно злой волей и особо коварными умыслами нынешней администрации Дональда Трампа. Просто в современном мире появились новые центры силы, геостратегическая картина за последние десятилетия в значительной степени переформатирована. К примеру, в отношении продления СНВ-3 американцы уже заявляют, что к этому процессу надо подключать Китай.
Влиянием России на мировые экономические и финансовые вопросы можно пренебречь, а к сокращению стратегических наступательных вооружений, по мнению Белого дома, надо уже в полном объеме подключать остальные страны-члены ядерного клуба.
А других вопросов, которые Вашингтону следует обсуждать с Москвой, сегодня просто не существует.
Так что выход Соединенных Штатов из Договора по открытому небу вполне логичен и в полном объеме лежит в русле политики Белого дома, проводимой в области контроля за вооружениями и за военной деятельностью других государств.
Как ни странно, здесь есть и положительный момент — подобный шаг со стороны Вашингтона свидетельствует о том, что администрация Белого дома аргументы о какой-либо агрессивности Москвы считает не более чем пропагандистскими тезисами. В противном случае Вашингтон никогда бы не отказался от лишнего средства контроля за «вероятным партнером».
Возникает вопрос — что в этой ситуации делать Кремлю? Уже прозвучали заявления, что Москва будет полностью следовать всем правам и обязательствам, которые вытекают для России из этого договора.
Однако, возможно, более правильным решением для Москвы было бы аналогичное заявление о выходе из ДОН.
Во-первых, не совсем понятно, какой дополнительный объем информации в случае соблюдения ДОН можно получить от средств воздушной разведки, когда практически все эти проблемы можно решить с помощью обзорной и детальной оптико-электронной (а также радио- и радиотехнической) космической разведки.
Во-вторых, Договор по открытому небу действительно является реликтом «холодной войны». Он подписывался почти 30 лет назад в совершенно другой геополитической обстановке и уже не отвечает нынешним реалиям.
Что касается новой гонки вооружений, которая якобы последует за выходом США из ДОН (а о ее неизбежности уже утверждают некоторые отечественные политологи), то у России для этого сегодня нет экономических возможностей, а у Соединенных Штатов — необходимости.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции «Газеты.Ru».
Михаил Михайлович Ходаренок — полковник в отставке.
Окончил Минское высшее инженерное зенитное ракетное училище (1976),
Военную командную академию ПВО (1986).
Командир зенитного ракетного дивизиона С-75 (1980–1983).
Заместитель командира зенитного ракетного полка (1986–1988).
Старший офицер Главного штаба Войск ПВО (1988–1992).
Офицер главного оперативного управления Генерального штаба (1992–2000).
Выпускник Военной академии Генерального штаба Вооруженных сил России (1998).
Обозреватель «Независимой газеты» (2000–2003), главный редактор газеты «Военно-промышленный курьер» (2010–2015).
Пробить ДОН: на каких условиях РФ остается в Договоре по открытому небу
Россия будет и дальше требовать от других участников Договора по открытому небу (ДОН) письменных гарантий того, что они не станут передавать США данные, собранные ими во время облетов российской территории. Как заявил «Известиям» глава делегации РФ на переговорах в Вене по вопросам военной безопасности Константин Гаврилов, в консультативной комиссии по открытому небу (ККОН) позиция России на этот счет хорошо известна. Однако другие подписанты ДОН таких гарантий давать не собираются, поскольку не видят смысла переподтверждать то, что и так уже зафиксировано в договоре. 22 ноября это соглашение официально покинули США. По мнению опрошенных «Известиями» экспертов, если из договора выйдет еще и Россия, то его существование потеряет смысл.
Есть два условия
О том, что США покинут Договор по открытому небу, президент Дональд Трамп сообщил 21 мая. Причина — якобы несоблюдение документа Россией. На то, чтобы передумать, у Вашингтона было полгода (о своем решении страна должна уведомить других подписантов за шесть месяцев до выхода). Однако этого не произошло, и 22 ноября США официально перестали участвовать в соглашении.
С выходом из договора Штатов тесно увязан вопрос, останется ли в нем Россия. Американские заявления о нарушении ею соглашения в Москве называют «надуманным предлогом» и подчеркивают: по части выполнения документа у нее к Штатам тоже есть «немало встречных претензий». Однако, что будет делать российская сторона, до сих пор непонятно — пока Москва рассматривает все возможные сценарии.
Самолет-наблюдатель Boeing OC-135B США в Новосибирске, 19 марта 2019 года
— В сложившихся обстоятельствах не скрываем, что ДОН нужен нам ровно в той же мере, что и другим государствам-участникам. Как мы неоднократно говорили, все опции наших дальнейших действий остаются открытыми. В связи с этим после выхода США из договора будем внимательно отслеживать заявления и действия партнеров, делая для себя выводы и принимая необходимые решения, — сказал «Известиям» глава делегации РФ на переговорах в Вене по вопросам военной безопасности Константин Гаврилов.
Больше всего Москву беспокоит то, что европейские союзники будут передавать Штатам данные, собранные при облетах российской территории, а у России при этом никакой информации об американских объектах не будет. 12 ноября, отвечая на вопросы российских и зарубежных журналистов, глава МИД РФ Сергей Лавров сообщил, что Москва выдвинула другим подписантам ДОН два требования:
1. Европейские страны не будут ограничивать российские полеты над своей территорией, и, таким образом, у России будет возможность наблюдать в том числе и за американскими объектами;
2. Они предоставят Москве письменные гарантии того, что собранные ими данные на территории РФ не будут переданы США.
— Мы не раз заявляли в Вене и в двусторонних контактах с партнерами в европейских столицах, что будем добиваться от них строжайшего соблюдения соответствующих договорных положений, — сказал Константин Гаврилов. — Пока же они проявили неготовность подтвердить свои обязательства по ДОН дополнительно, на бумаге. Это наводит на серьезные размышления относительно их истинных намерений. Нас такое положение дел категорически не устраивает. Разговор на эту тему не закончен.
Самолет Ту-154М-ЛК-1 России системы наблюдения «Открытое небо» в аэропорту Кельн/Бонн, 23 ноября 2017 года
С вопросом, могут ли европейские участники дать России такие письменные гарантии, «Известия» обратились в представительство Боснии и Герцеговины (БиГ) при ООН, ОБСЕ и других международных организациях в Вене, которая сейчас председательствует в ККОН. Там дали понять, что об этом речи идти не может.
— В договоре отчетливо прописаны правила, какую информацию нечленам соглашения передавать можно, а какую нет. Все участники договорились этим правилам подчиняться. Нет необходимости и дополнительной ценности в том, чтобы переподтверждать это обязательство отдельному государству в письменной форме. Требование таких двусторонних договоренностей со стороны одного государства-участника в адрес других неправомерно, — сказал постпред БиГ в Вене Синиша Бенцун, подчеркнув, что он говорит от лица своей страны, а не всей ККОН.
Если выйдет Россия?
По оценке экспертов, требование Москвы о гарантиях союзники США в ДОН, скорее всего, не удовлетворят.
— Если бы европейские партнеры по договору даже косвенно предоставили подобные гарантии, это подтвердило бы опасение России, что США заинтересованы в неофициальном получении данных. Это могло бы негативно отразиться на политических отношениях внутри НАТО, — пояснил «Известиям» научный сотрудник Института исследования проблем мира и безопасности при Гамбургском университете (IFSH) Александр Греф.
Однако сомнений в том, что информация о российской военной деятельности, полученная в том числе и через наблюдательные полеты, утечет в Вашингтон, у России нет. На это указывает уровень отношений США с союзниками по НАТО (многие из которых — подписанты ДОН), отмечает старший научный сотрудник Стокгольмского международного института исследований мира (SIPRI) Петр Топычканов. При этом воспользоваться этими данными публично Вашингтон не сможет — ведь таким образом он подтвердит, что союзники договор нарушают, сказал эксперт. Поэтому первое российское требование носит скорее декларативный характер.
Самолет Ан-30 «Открытое небо» на ремонте на авиабазе в Кубинке, Московская область, 4 мая 2019 года
— Что касается возможности облета всей территории стран-участниц «без изъятий», то от этого напрямую зависит эффективность договора, — прокомментировал «Известиям» научный сотрудник Центра международной безопасности ИМЭМО РАН, сооснователь проекта «Ватфор» Дмитрий Стефанович. — Конечно, противоречия случаются и сейчас, но допускать ситуацию, при которой «по умолчанию» часть объектов (причем зачастую наиболее интересных объектов) в Европе окажется «за скобками», ни в коем случае нельзя.
Здесь возникает вопрос: не будучи членом договора, сможет ли Россия получать европейские данные от своих союзников в ДОН? По словам Дмитрия Стефановича, такой вариант, теоретически, возможен. Например, какие-то из российских «самолетов открытого неба» в том или ином виде могли бы передавать «на вооружение» белорусским партнерам, а затем уже в рамках Союзного государства и ОДКБ Минск делился бы необходимой информацией, отметил эксперт.
А если США вернутся?
Более неподходящего момента для выхода США из договора представить сложно: в стране избрали нового президента, но Дональд Трамп своего поражения на выборах не признает и транзит власти там проходит болезненно. Джо Байден, который, похоже, Белый дом все-таки возглавит, высказывался против решения выйти из ДОН. По его мнению, участие в нем необходимо, чтобы «противостоять России и решать проблемы, связанные с соблюдением договора этой страной».
Отсюда можно предположить, что Вашингтон к соглашению всё же вернется, дабы новый президент взял эту задачу на себя.
— Команда Байдена считает выход США ошибкой — она утверждает, что Вашингтон не исчерпал средства для решения проблем, связанных с Россией, и что договор существенно выгоден партнерам НАТО. Потому они хотели бы вернуться к нему, — сказал «Известиям» эксперт клуба «Валдай», американский политолог Ричард Вайц.
Вместе с тем, отмечает эксперт, этот вопрос приоритетом новой администрации не будет. У нее есть другие неотложные внешнеполитические задачи вроде оценки вывода войск из Афганистана, Ирака и Германии; даже в сфере контроля над вооружениями тема продления СНВ-III представляется Джо Байдену куда более важной, подытожил Ричард Вайц.
В том, чтобы переподписать соглашение, Штатам никто мешать не будет. Однако, как пояснил «Известиям» Синиша Бенцун, «любое государство, желающее подать заявку на присоединение к ДОН, должно будет соблюдать согласованные правила присоединения». То есть подключение США к ДОН будет идти «на общих основаниях». Вашингтону придется заново проходить все процедуры по вступлению: подать заявку на присоединение, которую должны рассмотреть 33 его участника, а затем ратифицировать документ в конгрессе США (а это может и не произойти).
В сухом остатке на сегодня мы имеем следующую картину: США из договора вышли и дальнейшее участие в нем России вызывает всё больше сомнений. Если Москва всё же покинет договор, то в нем останутся лишь европейские страны и Канада, которым наблюдать за военной деятельностью друг друга особого интереса нет. Исходя из этого, по словам экспертов, дальнейшего смысла в договоре уже не будет.
Однако пока хоронить ДОН рано, и потому странам-участницам не остается ничего иного, кроме как решать текущие насущные вопросы. Как рассказал Константин Гаврилов, сейчас им предстоит уточнить распределение финансовых расходов по деятельности ККОН, назначить двух председателей неофициальных рабочих групп вместо американских представителей, а также определить статус Вашингтона после выхода. Что касается последнего, то, по мнению России, «получить статус наблюдателя со всеми его привилегиями» Вашингтон не должен, отметил дипломат.
Договор по открытому небу (ДОН) был подписан 24 марта 1992 года в Хельсинки представителями 23 стран Совета по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ, с 1995 года — ОБСЕ). Вступил в силу в 2002 году. Сегодня в договоре участвуют 33 страны.
Документ регламентирует режим полетов над территорией стран-участниц для наблюдения за их военной деятельностью в пределах обговоренных ограничений. ДОН контролирует ход полетов и обработку сведений, а также очерчивает требования к самолетам, которые не оснащены каким-либо вооружением, и наблюдательной аппаратуре на борту. Вся собранная информация поступает в доступный всем участникам банк данных. При этом маршрут должен проходить не ближе 10 км от границы прилежащего государства, которое ДОН не подписывало.