гарантии судебной защиты прав местного самоуправления
Статья 54. Судебная защита прав местного самоуправления
Статья 54. Судебная защита прав местного самоуправления
1. Ограничение кем бы то ни было прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и настоящим Законом, запрещается.
2. Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд требования о признании недействительными акты органов государственной власти области, других органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, нарушающих права и законные интересы муниципальных образований, а также права органов и должностных лиц местного самоуправления.
3. Органы государственной власти области гарантируют возмещение за счет бюджета области расходов местных бюджетов в случае принятия ими решений, повлекших за собой увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов.
4. Местному самоуправлению гарантируется компенсация ущерба в случаях его нанесения территории муниципального образования, ее природной среде в результате производственной или иной деятельности предприятий, учреждений и организаций любых форм собственности в порядке, предусмотренном законодательством.
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Статья 63. Судебная защита права на местное самоуправление
Информация об изменениях:
Решением Бородинского городского Совета депутатов Красноярского края от 29 сентября 2006 г. N 14-228Р статья 63 настоящего Устава изложена в новой редакции, вступающей в силу со дня, следующего за днем опубликования названного Решения в газете «Бородинский вестник»
Статья 63. Судебная защита права на местное самоуправление
1. Правом на судебную защиту права на местное самоуправление обладают органы местного самоуправления города, граждане, проживающие на территории муниципального образования, а также должностные лица органов местного самоуправления города.
2. Способами судебной защиты права на местное самоуправление являются:
— оспаривание гражданами решений и действий различных органов государственной власти и должностных лиц, нарушающих их право на местное самоуправление;
— оспаривание органами местного самоуправления решений и действий органов законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти Красноярского края и федеральных органов государственной власти;
— разрешение споров о компетенции органов местного самоуправления города между собой, а также между органами местного самоуправления города и органами государственной власти Красноярского края.
Откройте актуальную версию документа прямо сейчас или получите полный доступ к системе ГАРАНТ на 3 дня бесплатно!
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Судебная защита как конституционная гарантия права на местное самоуправление
Новикова И.В., консультант государственно-правового управления Воронежской областной Думы, преподаватель кафедры конституционного и международного права юридического факультета Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.
Новиков Е.В., прокурор отдела прокуратуры Воронежской области.
См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию // Российская газета. 1996. 27 февраля.
Сама по себе деятельность суда не обеспечивает восстановления и реализации права. Поэтому гарантией местного самоуправления является не право на судебную защиту, не судебная защита как деятельность, направленная на устранение препятствий на пути осуществления субъективных прав, а судебная защита, в результате которой происходит реальное восстановление нарушенного права.
Гарантией реализации местного самоуправления является судебная защита как способ реального обеспечения конституционного права граждан на местное самоуправление, состоящий из предусмотренной законом совокупности процессуальных действий, осуществляемых органами судебной власти и направленных на восстановление нарушенного или оспариваемого права.
Нарушения прав местного самоуправления классифицируются по различным основаниям. Наибольший интерес представляют нарушения по содержанию права.
На раннем этапе становления местного самоуправления в Российской Федерации одним из распространенных нарушений являлось нарушение территориальных основ.
После принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обеспечение реальных гарантий права на местное самоуправление, в особенности его территориальных основ, является особенно актуальным, поскольку новеллой данного Федерального закона являются требования к территориальной организации местного самоуправления.
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
Федеральный закон N 131-ФЗ обязал субъектов Федерации установить границы муниципальных образований, при этом обязательным условием является соблюдение требований Федерального закона. В Воронежской области был принят блок законов, устанавливающих границы муниципальных образований Воронежской области. Среди них Закон Воронежской области от 7 октября 2004 г. N 44-ОЗ «Об установлении границ муниципального образования город Воронеж и наделении его статусом городского округа». Указанным Законом в целях соблюдения требований ст. 1 и ст. 11 Федерального закона N 131-ФЗ поселок городского типа Краснолесный, находящийся в административном подчинении городу Воронежу, но при этом не имеющий с ним общих границ, был отнесен к территории другого муниципального образования, на территории которого он находился. В результате оказались нарушенными права жителей данного поселка на осуществление местного самоуправления. Этот спор явился предметом рассмотрения в суде. Граждане защищали право на местное самоуправление, ссылаясь на статью 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Представители органов государственной власти, принявших Областной закон, обосновывали свою позицию тем, что при установлении границ они учитывали требования Федерального закона.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 85 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года устанавливают в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона границы муниципальных образований.
Особенностью Федерального закона от 6 октября 2003 года является то, что в статье 34 детально определяется структура органов местного самоуправления, что нарушает принцип самостоятельности, закрепленный Конституцией РФ.
Законодательные органы государственной власти субъектов Федерации, превышая свои полномочия, устанавливают структуру органов муниципального образования. В соответствии с федеральным законодательством вопрос о структуре отнесен к компетенции самого муниципального образования.
См.: Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного суда Российской Федерации. Вопросы местного самоуправления // БВС РФ. 1996. N 12. С. 13.
СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
См.: ПКС РФ от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708; ПКС РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.
Наиболее многочисленная категория дел связана с финансово-экономической основой (самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти). Это обусловлено тем, что межбюджетные отношения в наименьшей степени урегулированы в законодательстве. Суды сталкиваются с отсутствием необходимого правового регулирования этих вопросов на федеральном уровне.
См.: Российская газета. 2003. 18 ноября.
Препятствие для реализации институтов непосредственной демократии (участие в местном референдуме, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления) также является распространенным нарушением права на местное самоуправление.
См.: Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // БВС РФ. 2002. N 6. С. 23.
См.: Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 1998 года по гражданским делам // БВС РФ. 1998. N 11. С. 15.
На эффективность судебной защиты как гарантии реализации прав местного самоуправления влияют следующие факторы: 1) состояние законодательства в сфере местного самоуправления; 2) уровень правовой культуры местного сообщества и личности, предполагающий знание правовых предписаний, регламентирующих организацию и деятельность местного самоуправления, и активные действия по их реализации, в том числе права на судебную защиту.
Эффективность защиты прав и законных интересов местного самоуправления повысится, если она будет не только правом, но и обязанностью органов, которым доверено народом осуществление публичной власти. Органы местного самоуправления, как представители интересов населения, должны активно отстаивать права муниципального образования, используя все предусмотренные в законодательстве способы защиты. Законодательное закрепление обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления, выражающих и представляющих интересы населения, обращаться в суд в случае нарушения прав и интересов муниципального образования и установление ответственности за ее невыполнение позволит гарантировать местному сообществу реализацию его конституционного права на судебную защиту.
Реализации прав местного самоуправления способствует активность самого местного сообщества. Права местного самоуправления не вошли в сознание граждан из-за отсутствия демократических традиций и слабой пропаганды принципов местного самоуправления среди населения. Заинтересованность граждан в реализации своих прав на местное самоуправление заключается в активной их защите, в том числе в суде.
Лекция 5: «Гарантии местного самоуправления»
5.4. Защита прав местного самоуправления
Конституция, федеральные законодательные акты, законодательные и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, устанавливают систему правовых мер, направленных как на защиту нарушенных прав местного самоуправления, так и на предупреждение подобных нарушений.
1. Особое место в системе гарантий занимает конституционное право местного самоуправления на судебную защиту.
В правовом государстве суд выступает в роли независимого от какого-либо влияния органа, решающего споры о нарушенном праве.
Обжаловаться могут как индивидуально — правовые, так и нормативно — правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Правила судопроизводства при рассмотрении Данных заявлений устанавливаются в Гражданском процессуальном кодексе РФ и Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации. Суд или арбитражный суд рассматривает иски о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления:
а) органов государственной власти и государственных должностных лиц:
б) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
в) предприятий, учреждений и организаций;
г) общественных объединений.
С такими исками в суд или арбитражный суд вправе обращаться не только органы и должностные лица местного самоуправления, но и граждане, проживающие на территории муниципального образования.
Закон также предусматривает судебную форму защиты прав муниципального образования в случае отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.
В некоторых случаях, прямо предусмотренных законом, органы местного самоуправления могут обращаться в суд за защитой нарушенных прав граждан — жителей муниципального образования. Так, в соответствии с Федеральным законом «О защите прав потребителей» органы местного самоуправления обращаются в суд в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей) с исками о признании действий продавца противоправными и прекращении этих действий.
2. Гарантией правовой защиты местного самоуправления является обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.
3. Гарантией судебной защиты прав местного самоуправления является судебный порядок отмены нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления.
Важно отметить, что в случае признания судом нормативного акта, принятого представительным орган местного самоуправления, главой муниципального образования, противоречащим Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, суд обязывает представительный орган, главу муниципального образования, принявшего (издавшего) нормативный правовой акт, в установленный решением суда срок: отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу. Таким образом, признав нормативный акт незаконным, суд не может отменить его своим решением. Отменить акт может только орган, его принявший.
Кроме того, только заключение соответствующего суда субъекта Российской Федерации может являться основанием для рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о прекращении полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
4. Важным средством правовой защиты интересов местного самоуправления, его прав являются обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам.
Органы местного самоуправления при выполнении возложенных на них задач могут обращаться в органы государственной власти, к государственным должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям с различного рода обращениями: запросами, предложениями, заявлениями и т.п. Порядок внесения этих обращений, их форма устанавливаются законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, а также внутренними актами (регламент представительного органа местного самоуправления).
В целях большего учета интересов муниципальных образований при законодательном регулировании субъектами РФ разнообразных вопросов регионального и местного значения представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ.
Праву законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации соответствует обязанность этого органа рассмотреть вносимый проект закона. Содержанием законодательной инициативы может быть изменение, дополнение законов субъекта Российской Федерации, принятие нового закона, отмена закона субъекта Российской Федерации. Решение о внесении проекта закона должно приниматься на заседании представительного, органа местного самоуправления.
5. Правовая защита местного самоуправления гарантируется деятельностью соответствующих государственных органов, которые в пределах своих полномочий обеспечивают защиту прав местного самоуправления, учет их интересов при осуществлении государственной политики в различных сферах жизни общества.
Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации (Минфедерации России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику, в том числе и в области местного самоуправления.
Помимо органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, важную функцию в этой сфере выполняет Министерство юстиции Российской Федерации. На Министерство юстиции Российской Федерации возложено проведение юридической экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе и по вопросам местного самоуправления.
При Президенте РФ создан Совет по местному самоуправлению. Совет является консультативным органом. К основным задачам Совета относятся, в частности, подготовка для Президента Российской Федерации рекомендаций по осуществлению и корректировке государственной политики в области местного самоуправления, разработка для Президента Российской Федерации предложений по обеспечению согласованного взаимодействия федеральных органов государственной власти и т.д.
6. Правовая защита интересов и прав местного самоуправления обеспечивается принятием федеральных и региональных программ развития местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Некоторые особенности судебной защиты местного самоуправления 1
Шугрина Е.С., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права РФ МГЮА имени О.Е. Кутафина.
Статья посвящена некоторым особенностям судебной защиты местного самоуправления. Автором рассматриваются цели и этапы становления судебной защиты органов местного самоуправления; раскрываются некоторые проблемы судебной защиты и возможные пути их решения.
Ключевые слова: должностные лица местного самоуправления, коллизионность норм законодательства, местное самоуправление, муниципальные образования, органы местного самоуправления, скотомогильники, собственность, судебная защита.
Судебная защита является одной из важнейших гарантий местного самоуправления. Причем, если для граждан защита нарушенных прав и законных интересов в сфере местного самоуправления является конституционным правом, то для органов и должностных лиц, как представляется, это конституционная обязанность. Следовательно, граждане, осуществляя свое право на местное самоуправление, одновременно имеют право на судебную защиту такого права, а органы и должностные лица местного самоуправления не просто имеют право, а обязаны защищать право граждан на местное самоуправление всеми легитимными способами и средствами в том числе в судебном порядке.
Это в теории. А на практике только в крупных городах есть нормально функционирующие юридические службы, способные выступать в судах по разным делам, в муниципальных районах есть юристы, осуществляющие судебную защиту прав местного самоуправления. В поселениях ситуация с юристами более сложная; зачастую у сотрудников органов местного самоуправления нет необходимых правовых знаний.
Анализ судебной практики показывает, что граждане весьма активно используют свое право на судебную защиту. Но, несмотря на рост количества обращений от органов местного самоуправления, судебная защита пока еще не стала привычной практикой в муниципальных образованиях. Низкий процент обращения органов местного самоуправления в суд объясняется следующими причинами :
Указанные причины приводят к отсутствию у муниципального образования заинтересованности в исходе дела и снижению их активности в защите нарушенных прав.
См., напр.: стенограмма заседания «круглого стола» на тему: «Проблемы законодательного регулирования судебной защиты прав местного самоуправления в РФ», проводимого комитетом Совета Федерации ФС РФ по местному самоуправлению 13 октября 2005 года в Москве.
Цели судебной защиты. При обращении в суд заявитель может преследовать различные цели, иногда даже не отдавая себе в этом отчет. Как правило, целями судебной защиты называют;
Для решения этой проблемы одной из первых была использована процедура оспаривания нормативных актов. Администрация Канского района Красноярского края обратилась в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующими пунктов 6.1 и 6.10 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации 4 декабря 1995 года N 13-7-2/469, в части, предусматривающей, что скотомогильники и биотермические ямы, не принадлежащие организациям, являются объектами муниципальной собственности (п. 6.1 Правил) и что ответственность за устройство, санитарное состояние и оборудование скотомогильника (биотермической ямы) (находящихся в ведении местной администрации) в соответствии с настоящими Правилами возлагается на местную администрацию (п. 6.10 Правил). Определением Верховного Суда РФ от 13 июня 2006 г. N КАС06-193 (Красноярский край) были признаны недействующим нормы, в соответствии с которыми скотомогильники и биотермические ямы, не принадлежащие организациям, являются объектами муниципальной собственности.
Прокурор города Благовещенска Амурской области обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного крута лиц о признании незаконным бездействия администрации города Благовещенска Амурской области по непринятию мер к обустройству и содержанию скотомогильника и строительству нового скотомогильника. Определением Верховного Суда РФ от 26 октября 2011 г. N 59-В11-9 в удовлетворении заявления отказано, так как полномочия и денежные средства в порядке, предусмотренном статьей 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее Федеральный закон N 131-ФЗ), для осуществления государственных полномочий по оборудованию скотомогильника органам местного самоуправления субъекта РФ не передавались. В решении Суда подчеркивалось, что для осуществления полномочий, предусмотренных пп. 49 п. 2 ст. 26.3 в соответствии с пп. «ц» п. 2 ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в собственности субъекта Российской Федерации могут находиться скотомогильники (биотермические ямы); действующее законодательство, в том числе Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», не предусматривает обращение в муниципальную собственность имеющегося на территории города Благовещенска Амурской области скотомогильника и не возлагает на исполнительные органы городского округа обязанности по созданию таких объектов.
Необходимость осознания цели судебной защиты в полной мере проявляется и при использовании таких «модных» механизмов, как обращение в Конституционный Суд РФ или Европейский суд по правам человека. Заявитель может и не получить результата лично для себя, но выступить в защиту тех, кто окажется в подобной ситуации в будущем. Это связано и с длительностью судебного разбирательства, особенно в Европейском суде по правам человека, и со спецификой судопроизводства.
Например, 7 июля 2011 года Конституционный Суд РФ огласил Постановление N 15-П по «Хомутининскому делу» об использовании пропорциональной избирательной системы как единственно возможной на муниципальных выборах. В данном решении указывалось, что ряд норм законов является неконституционными, констатировалось, что признание положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» не соответствующими Конституции Российской Федерации само по себе не означает, что проведенные с применением пропорциональной избирательной системы выборы в Совет депутатов Хомутининского сельского поселения Увельского муниципального района Челябинской области, в связи с которыми имело место конкретное дело граждан Б. и Г., привели к искажению волеизъявления избирателей. Судебные постановления, принятые по заявлениям граждан Б. и Г. на основании положений, признанных данным постановлением не соответствующими Конституции РФ, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет других препятствий. Получив это решение, граждане Б. и Г. обратились в суды общей юрисдикции, оспаривая законность проведенных на основании неконституционного закона выборов, однако положительного для себя решения не получили (см. Определение Верховного Суда РФ от 11 января 2012 г. по делу N 48-Г11-32). Вместе с тем в решении Конституционного Суда РФ есть норма, в соответствии с которой законодателю необходимо в течение 6 месяцев привести законодательство в соответствие с позицией, сформулированной Конституционным Судом РФ. Иными словами, собственные нарушенные права заявителям не удалось восстановить, но они выступили в защиту общественных интересов, добившись признания неконституционными соответствующих норм законов и необходимости их изменения.
Следует заметить, что за последние 20 лет цели судебной защиты местного самоуправления или права на его осуществление претерпевали определенные изменения, в разные годы категории дел, рассматриваемые в судах, были разными.
Этапы становления судебной защиты местного самоуправления. В 90-е годы довольно активно формировалось право на судебную защиту. Зачастую именно судами или на основе судебных решений более четко формулировалось, кто может обращаться в суд, в какой суд могут обращаться органы местного самоуправления, что является объектом судебной защиты.
Много судебных решений принималось для восполнения пробелов законодательства, особенно в тех регионах, где не было необходимых законов субъектов РФ. Например, в судебном порядке назначались выборы в органы местного самоуправления (позже эти вопросы были урегулированы Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»), в судебном порядке решался вопрос о том, где и по какой процедуре регистрировать уставы муниципальных образований (следует напомнить, что ранее вопрос о государственной регистрации уставов муниципальных образовании находился в ведении органов государственной власти субъектов РФ. Однако соответствующие законы были приняты далеко не во всех субъектах РФ: по состоянию на 1 января 1999 года такие законы были приняты в 43 субъектах РФ).
Право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд РФ несколько раз было предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Причем позиция самого Конституционного Суда РФ менялась достаточно кардинально. Первоначально Конституционный Суд РФ в своем Определении от 19 марта 1997 г. N 20-О указал, что по смыслу Конституции РФ объединениями граждан являются создаваемые ими на добровольной основе по собственной инициативе формирования для защиты своих интересов и достижения общих целей. Органы местного самоуправления являются формой осуществления власти народом, образуются на основе реализации избирательных прав граждан, закрепленных в ст. 32 Конституции РФ, т.е. имеют иные, чем объединения граждан, признаки. Конституция РФ (часть 2 статьи 15) различает органы местного самоуправления и объединения граждан в качестве самостоятельных субъектов права (Определение Конституционного Суда РФ от 19 марта 1997 г. N 20-О). Иными словами, органы местного самоуправления, их должностные лица не рассматривались как субъект обращения в Конституционный Суд РФ.
Однако уже к 2002 году Конституционный Суд в другом решении существенно скорректировал свою позицию. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П по жалобам А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева отмечается, что не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления. Следует особо подчеркнуть, что в приведенном Постановлении прямо не говорится, что у органов местного самоуправления и/или их должностных лиц есть право на обращение в Конституционный Суд РФ. Однако такой вывод напрашивается.
С 2003 года с принятием Федерального закона N 131-ФЗ категория рассматриваемых в судах дел в целом стала соответствовать основным этапам реформирования местного самоуправления: суды стали массово рассматривать дела о реформировании территориальных основ местного самоуправления, потом по формированию органов местного самоуправления, разграничению компетенции, позже по формированию финансово-экономических основ местного самоуправления; сейчас рассматриваются дела, связанные с объемом полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц, ответственностью за их неисполнение.
Вместе с тем стали появляться и новые категории дел, не урегулированные действующим процессуальным законодательствам. Примерами таких дел стали споры, связанные с межбюджетными отношениями, дела об оспаривании межмуниципальных соглашений, заключаемых в порядке ч. 4 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ.
Понятие права на судебную защиту. Согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту. Однако данные конституционные нормы далеко не сразу стали реально работающими.
В Определении Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 года N 182-О указывается, что право на судебную защиту выступает как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод, а закрепляющая данное право статья 46 Конституции РФ находится в неразрывном системном единстве с ее статьей 21, согласно которой государство обязано охранять достоинство личности во всех сферах, чем утверждается приоритет личности и ее прав (часть 2 статьи 17 и статья 18 Конституции РФ). Из этого следует, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами (часть 2 статьи 45 Конституции РФ) и спорить с государством в лице любых его органов.
Анализ решений Конституционного Суда РФ, Европейского суда по правам человека показывает, что право на судебную защиту является комплексным правом, представляющим собой, в частности, совокупность таких прав как: право на обращение в суд (кто может обращаться); право на рассмотрение дела судом в пределах его подсудности, подведомственности (право на рассмотрение дела компетентным судом); право на рассмотрение дела законно сформированным судом; право на обеспечение реальной состязательности сторон; право на рассмотрение дела в разумные сроки; право на своевременное получение текста судебного решения; право на обжалование принятого решения; право на исполнение принятого решения.
Кроме статьи 46, Федеральный закон N 154-ФЗ содержал иные нормы, являвшиеся основой для судебной защиты права на местное самоуправление. Так, в статье 4 предусматривалось, что регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления, а также установление порядка судебной защиты и судебную защиту местного самоуправления относится к полномочиям органов государственной власти РФ в области местного самоуправления. В статье 5 были закреплены полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправлении. Причем этим органам вменяется в обязанность защита прав граждан на осуществление местного самоуправления (п. 8). В том случае, если в субъекте РФ образуются собственные судебные органы, данная норма будет являться правовой основой для деятельности этих органов в сфере защиты конституционного права на осуществление местного самоуправления.
В Федеральном законе N 131-ФЗ отсутствует отдельная статья, посвященная судебной защите местного самоуправления; законодатель посчитал достаточным включение в текст Закона статьи 78, предусматривающей возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Вместе с тем анализ текста Закона свидетельствует о фактическом усилении роли суда. Большое количество процедур может быть реализовано только при наличии судебного решения. А в некоторых случаях предусмотрено прямое обращение в суд.
Следует обратить внимание, что даже если в действующем нормативном правовом акте не предусмотрено право на обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, такое право все равно есть. Например, процедура удаления главы в отставку формально не предусматривает возможности обжалования решения представительного органа об удалении главы муниципального образования. Вместо этого главе муниципального образования предоставляется право в письменном виде изложить свое особое мнение. В решении Озерского городского суда Челябинской области от 16 июня 2009 года по делу N 2-822/09 указывается, что отсутствие указания в ст. 74.1 Федерального закона 131-ФЗ на право на судебное обжалование решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку не может расцениваться как свидетельствующее об отрицании судебного механизма защиты прав удаляемого в отставку лица. В ст. ст. 46, 133 Конституции РФ, ст. 11 Европейской Хартии местного самоуправления, гл. 25 ГПК РФ, ст. 78 Федерального закона N 131-ФЗ предусматривается возможность обжалования в суд решений, нарушающих права и свободы граждан, а также любых решений, принятых органами местного самоуправления. Складывающаяся практика показывает, что «удаленные» главы муниципальных образований широко пользуются этим правом.
Право на местное самоуправление, на его осуществление. Термин «местное самоуправление» является довольно многозначным.
Такая многозначность, безусловно, оказывает влияние на понимание того, что рассматривается под «правом на местное самоуправление», «правом на осуществление местного самоуправления».
В литературе принято рассматривать местное самоуправление как: право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведывание местными делами; деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения: форму народовластия, то есть способ осуществления народом принадлежащей ему власти; одну из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением; одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали).
Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 49.
Право на осуществление местного самоуправления представляет собой совокупность индивидуальных и коллективных прав, каждое из которых может выступать в качестве самостоятельного объекта судебной защиты. Примерами таких индивидуальных и коллективных прав являются :
Следует обратить внимание еще на одну особенность объекта судебной защиты. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П по «Курскому делу» подчеркивалось, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. В этом решении Суд подчеркнул, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя.
Положениями ч. 1 ст. 41 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что правом выступать в суде без доверенности от имени муниципального образования в соответствии с уставом наделены глава местной администрации и другие должностные лица местного самоуправления. В Федеральном законе N 131-ФЗ не содержится общей нормы, позволяющей сделать вывод о составе субъектов местного самоуправления, наделенных правом обращения в суд за защитой прав местного самоуправления. В Федеральном законе N 131-ФЗ обоснованно устанавливается различный перечень субъектов права на обращение в суд в зависимости от предмета обращения :
В общем случае правом судебного обжалования незаконных действий или решений обладают те субъекты, чьи права нарушены этими действиями или решениями. В 2008 году в Обзоре законодательства и судебной практики за четвертый квартал 2007 года, утвержденном Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2008 года, указывалось, что в силу положений ст. 46 Конституции Российской Федерации, ст. ст. 3, 4, 254 ГПК РФ граждане и организации вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов. В то же время, по смыслу ст. 255 ГПК РФ, граждане вправе оспорить в суде лишь такие решения, действия (бездействие), которые нарушают их права и свободы, создают препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, незаконно возлагают на гражданина какую-либо обязанность или незаконно привлекают его к ответственности. Вопрос о том, нарушены ли права, свободы и законные интересы заявителя, подлежит исследованию судом при рассмотрении дела по существу, в процессе которого гражданин, ссылаясь на конкретные обстоятельства, должен доказать, имеют ли место данные нарушения. Вместе с тем, когда при принятии заявления очевидно, что оспариваемый акт права, свободы и законные интересы заявителя не затрагивает, в принятии заявления, как не подлежащего рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, должно быть отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.
В п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (ред. от 9 февраля 2012 г.) указывается, что в силу ст. 133 Конституции РФ одной из гарантий местного самоуправления является право на судебную защиту. В связи с этим органы местного самоуправления, главы муниципальных образований вправе обращаться в суды с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части не только по основаниям нарушения их компетенции (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ), по и по основаниям нарушения оспариваемым нормативным правовым актом или его частью других прав местного самоуправления.
Анализ особенностей субъектов судебной защиты позволяет выделить ряд проблем, которые начинают проявляться все более отчетливо при рассмотрении конкретных дел.
Так, носителями права на местное самоуправление или его осуществление является население муниципального образования или само муниципальное образование (ранее использовался термин «местное сообщество»). Однако действующее процессуальное законодательство не рассматривает их как субъектов судебной защиты.
От имени муниципального образования в суде выступают соответствующие органы местного самоуправления. Тождественно ли это? Очевидно, что нет, хотя длительное время публично-правовое образование (в т.ч. муниципальное образование) отождествлялось с органами, выступающим от его имени. В последнее время все чаще начинают говорить о том, что у органов местного самоуправления и муниципального образования может быть различный интерес. Поэтому правильнее говорить о необходимости исследования соотношения интересов органов местного самоуправления и общественных интересов; о соотношении частного и публичного в общественном интересе, в защиту которого и должны выступать органы местного самоуправления.
Аналогичная проблема проявляется и в случае, если в защиту общественных интересов выступают органы прокуратуры, которые и обращаются в суд. Эта коллизия в полной мере проявилась при вынесении Конституционным Судом РФ Постановления от 15 мая 2006 г. N 5-П по «Тверскому делу». В судах исследовался вопрос о повышении органами местного самоуправления платы в дошкольных учреждениях. В данном случае органы местного самоуправления (тверская администрация) и граждане города Твери, в частности родители детей дошкольных учреждении, которым была повышена плата на содержание детей в этих учреждениях, отстаивают (с привлечением органов прокуратуры) несовпадающие позиции.
В судебной практике возникают и примеры неправомерного отождествления органа местного самоуправления и населения или должностного лица и гражданина. Например, из текста Определения Конституционного Суда РФ от 12 июля 2005 года N 309-О следует, что заявителем по делу является гражданин В.М. Бриккер. Однако в материалах дела находится судебное решение в отношении мэра города Дзержинска (Нижегородская область) В.М. Бриккера. Очевидна в данном случае фактическая идентификация органа местного самоуправления (мэра) и гражданина. Такая подмена представляется небесспорной и ставит заявителей в фактически неравное положение.
На практике возникают примеры, когда различные общественные объединения, иные организации выступают в защиту общественного интереса в сфере местного самоуправления. Например, региональное общественное движение «Духовное товарищество «ЛАДЪ» обратилось в суд с заявлением в защиту населения Республики Татарстан о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных положений законов об организации местного самоуправления в Республике Татарстан и нарушения ими прав неопределенного круга лиц. В принятии заявления было отказано на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ. В Определении Верховного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. по делу N 11-Г05-22 (Республика Татарстан) подчеркивается, что ни ГПК РФ, ни другие федеральные законы право подавать заявления в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц общественным объединениям с уставными целями, подобными уставным целям регионального общественного движения «Духовное товарищество «ЛАДЪ», не предоставляют, поэтому судья обоснованно, в соответствии с требованиями п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ, отказал в принятии такого заявления. При этом судьей было отмечено, что оспоренные заявителем нормативные правовые акты его права, свободы или законные интересы не затрагивают.
Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России. М., 2001. С. 350; Кокорев И.В. Судебная защита прав местного самоуправления и местного управления (на примере российской и зарубежной практики) // Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) / Под общ. ред. В.В. Еремяна. М., 2006. С. 712; Рекомендации Президиума Арбитражного суда Республики Марий Эл «О вопросах, связанных с разрешением гражданско-правовых споров с участием государства и муниципальных образований либо созданных ими учреждений» // http://mari-el.arbitr.ru/images/g-psMUP.pdf.
См., напр.: Постановление ФАС Московского округа от 23 октября 2008 г. N КГ-А41/9963-08 по делу N А41-К1-7867/08.
В действующей редакции информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.03.2007 N 117 «Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации» (ред. от 11.05.2010) указывается, что «в силу пп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса РФ от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков. Данное положение распространяется на органы, входящие в структуру органов государственной власти или местного самоуправления, и означает освобождение от уплаты государственной пошлины в целом по любому делу, в том числе при подаче апелляционной, кассационной жалоб, заявления о пересмотре судебного акта в порядке надзора по делам, по которым эти органы или соответствующее публично-правовое образование выступали в качестве как истцов, так и ответчиков». С 2010 года исключен пункт, касающийся особенностей уплаты пошлины органами местного самоуправления и иных органов, обращающихся в суд от имени публично-правовых образований с требованиями, вытекающими из гражданских правоотношений.
Таким образом, этот, казалось бы, сугубо теоретический вопрос имеет вполне практическое значение. Согласно Налоговому кодексу РФ (ст. ст. 333.36, 333.37) органы местного самоуправления, обращающиеся в суды в защиту государственных и общественных интересов, освобождаются от уплаты государственной пошлины.
Некоторые проблемы судебной защиты и возможные пути их решения. О проблемах судебной защиты местного самоуправления или права на его осуществление можно говорить достаточно много. Но можно выделить некоторые проблемы, обозначив возможные пути их решения.
В качестве первой проблемы следует назвать отсутствие в большинстве муниципальных образований собственных юристов и/или денег на оплату их работы. При этом речь в первую очередь идет о сельских и небольших городских поселениях, коих в настоящее время значительно больше 20 тысяч. С другой стороны, те муниципальные образования, у которых есть собственные юристы, иногда сталкиваются с достаточно сложными категориями дел, новыми вопросами. Например, если речь идет об обращении в Конституционный Суд РФ. В таких случаях целесообразно привлекать специализированные организации, которые могут на условиях незначительной оплаты или бесплатно для органов местного самоуправления оказать необходимую помощь. В качестве примеров таких организаций можно назвать АНО «Юрикс» (Москва), ККГБОУ «Институт муниципального развития» (Красноярск). Некоторые советы муниципальных образований, в том числе Совет муниципальных образований Ульяновской области, занимаются довольно активно оказанием юридической помощи муниципальным образованиям. Наверное, можно было бы ставить вопрос о создании соответствующих юридических секций в рамках ВСМС, ОКМО и др. организаций, сотрудники которых могли бы заниматься вопросами стратегической судебной защитой местного самоуправления.
Для выявления, устранения такого рода проблем необходимо регулярно проводить мониторинг действующего законодательства, направлять его результаты субъектам права законодательной инициативы. Следует напомнить, что органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательных органах субъектов РФ, однако очень редко этим правом пользуются.
Жители микрорайона «Авиатор» оспаривали в суде данные положения Устава. Решением Индустриального районного суда г. Барнаула от 30 марта 2010 года было отказано в удовлетворении исковых требований к ТОС «Авиатор». Суд пришел к выводу, что данные положения устава ТОС не противоречат действующему законодательству, принцип добровольности внесения гражданами взносов не нарушается, поскольку решения принимаются путем свободного голосования жителей микрорайона. Определением Судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 26 мая 2010 года N 33-3875/2010 решение районного суда оставлено без изменения. Позиция Суда вызывает массу вопросов. Дело в том что Федеральным законом N 131-ФЗ ТОС не наделен полномочиями устанавливать общеобязательные к уплате платежи, следовательно, взносы и платежи, предусмотренные к выплате по итогам собраний, конференций граждан и установленные органами ТОС, могут уплачиваться только лишь на добровольной основе.
Саратовская область. Верховный суд признал незаконными статьи регионального бюджета // Новости местного самоуправления. 2008. 14 апреля.
В последнее время актуализировалась проблема соотношения судебных и внесудебных способов защиты нарушенных прав. Следует отметить, что зачастую оптимальный результат дает умелое сочетание механизмов судебной защиты и иных средств защиты, таких как обращение в административном порядке в органы государственной власти, обращение к негосударственному сектору, в средства массовой информации и т.п. Но следует помнить, что использование средств самозащиты не может в полной мере заменить обращение в судебные органы. Например, голодовка может помочь привлечь внимание к проблеме, придать делу общественный резонанс, но не может голодовка заменить обращение в суд, если это необходимо.
Глава Верховного Суда покритиковал Госдуму // Местное самоуправление. Еженедельный электронный выпуск газеты. 2011. 28 феврали.
Хочется верить, что использование института судебной защиты местного самоуправления, права на его осуществление будет направлено именно на защиту местного самоуправления как основы конституционного строя, формы народовластия, института гражданского общества, субъективного права граждан.