государственная деятельность по разработке и принятию нормативных правовых актов это
Что такое нормативный правовой акт
Что такое нормативный правовой акт
Нормативный правовой акт (НПА) — это официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение и отмену правовых норм.
Важно: пока нормативно-правовой акт не опубликован, он не имеет силы. Могут быть прописаны разные сроки — например, конкретная дата или указание на то, через сколько дней акт вступает в силу. Есть специальные места опубликования НПА. Для федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации это — «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации», а также портал pravo.gov.ru.
В России есть иерархия нормативных правовых актов в зависимости от их юридической силы:
Это Основной закон государства, особый НПА, имеющий высшую юридическую силу. Нормативные акты, стоящие ниже по иерархии, не могут противоречить Конституции. Кроме того, в 2020 году в Конституцию были внесены поправки, по которым не соответствующие российской Конституции международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению.
2. Международные договоры
Являются частью правовой системы России (ст. 15, п. 4). Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
3. Федеральные конституционные законы и федеральные законы (в том числе кодексы)
По предметам федерального ведения принимаются ФКЗ и ФЗ, имеющие прямое действие на всей территории нашей страны. По предметам совместного ведения РФ и субъектов издаются ФЗ и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов.
Федеральный конституционный закон в иерархии выше, чем ФЗ — федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам.
ФКЗ принимаются в соответствии с Конституцией по вопросам, в ней предусмотренным. Например, режим военного положения и изменение статуса субъекта РФ определяются федеральным конституционным законом.
Кодекс — это большой федеральный закон, систематизирующий нормы в какой‑то отрасли. Например, в РФ есть Уголовный, Гражданский, Трудовой, Семейный, Земельный, Таможенный, Налоговый, Лесной, Воздушный и другие кодексы.
Кстати, о том, как инициатива становится законом, вы можете почитать здесь.
4. Федеральные подзаконные правовые акты:
5. Конституции (уставы) субъектов Федерации
Наша страна — федеративное государство и состоит из 85 равноправных субъектов. У этих республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов и одной автономной области есть свои конституции (уставы). Они должны соответствовать Конституции РФ.
6. Законы субъектов Федерации
Законодательство субъектов также должно соответствовать Основному закону страны, а также не противоречить ФКЗ и ФЗ.
7. Подзаконные правовые акты субъектов Федерации
Это нормативные акты, издаваемые органами власти субъектов Федерации. Как и все остальные НПА, они должны соответствовать Конституции.
На уровне муниципальных образований существуют решения муниципального образования.
Государственная деятельность по разработке и принятию нормативных правовых актов это
О нормативных правовых актах в Российской Федерации
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Цели настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон определяет понятие, виды и формы нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Российской Федерации, устанавливает их юридическую силу и соотношение между собой, общий порядок их подготовки, оформления, экспертизы, принятия (издания), опубликования (обнародования), вступления в силу, толкования, учета и систематизации; основы реализации и мониторинга правоприменения нормативных правовых актов, порядок преодоления и устранения коллизий и пробелов в правовом регулировании, ответственность в сфере правотворчества и реализации нормативных правовых актов.
Статья 2. Нормативный правовой акт и правотворчество
Правовой акт или его часть, вносящий изменения в нормативный правовой акт, а также прекращающий его действие, принятый в порядке выполнения контрольных (надзорных) функций не является нормативным правовым актом.
Локальный нормативный акт, в том числе содержащий нормы права, не является нормативным правовым актом в смысле настоящего Федерального закона.
Правотворчество в Российской Федерации осуществляется на принципах конституционности, законности, научности, демократизма, социальной справедливости, планирования, прогнозирования, эффективности, системности, ресурсной обеспеченности.
Статья 3. Правовая основа правотворчества в Российской Федерации
1. Правотворчество в Российской Федерации регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, иными муниципальными нормативными правовыми актами.
2. Положения настоящего Федерального закона применяются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и с учетом особенностей, установленных федеральными конституционными законами, принятыми в соответствии с ними федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
3. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, муниципальные нормативные правовые акты в сфере правотворчества принимаются по вопросам, не урегулированным Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, муниципальный нормативный правовой акт приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.
4. Если конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, принятыми вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусматриваются особенности правотворчества в субъектах Российской Федерации, положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов применяются с учетом особенностей, предусмотренных этими конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
5. Регулирование законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации вопросов правотворчества в муниципальных образованиях допускается только в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.
Статья 4. Субъекты правотворчества
1. Правомочие по принятию (изданию) нормативных правовых актов в Российской Федерации имеют:
граждане Российской Федерации;
органы государственной власти Российской Федерации, должностные лица Российской Федерации;
органы государственной власти субъектов Российской Федерации, должностные лица субъектов Российской Федерации;
органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.
2. Граждане Российской Федерации принимают нормативные правовые акты непосредственно на референдуме Российской Федерации, а также на референдуме субъекта Российской Федерации и местном референдуме, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.
Граждане Российской Федерации участвуют в разработке, принятии (издании) нормативных правовых актов в порядке, установленном законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законодательством и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами.
Иностранные граждане обладают правом на участие в принятии (издании) нормативных правовых актах в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
3. Государственные органы Российской Федерации, государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, их должностные лица (правотворческие органы) принимают (издают) нормативные правовые акты в пределах их компетенции.
Нормативный правовой акт может быть принят (издан) совместно несколькими правотворческими органами, а также одним из этих органов по согласованию с другими.
4. Организации, созданные в соответствии с федеральными законами в организационно-правовой форме государственного учреждения или государственной корпорации вправе принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Глава 2. Система нормативных правовых актов
Статья 5. Понятие системы нормативных правовых актов
Система нормативных правовых актов в Российской Федерации строится на основе их различия по видам и форме, а также с учетом различных уровней государственной власти и организации местного самоуправления.
Совокупность нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов образуют систему нормативных правовых актов в Российской Федерации.
Статья 6. Виды и формы нормативных правовых актов
1. Нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные нормативные правовые акты.
Законы регулируют наиболее значимые общественные отношения.
Форма законов в Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.
Подзаконные нормативные правовые акты принимаются (издаются) на основании и во исполнение законов и не могут им противоречить.
Формы подзаконных нормативных правовых актов определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
2. Нормативные правовые акты подразделяются на основные, производные, вспомогательные и дополнительные.
Основным является нормативный правовой акт, имеющий самостоятельное значение по отношению к другим нормативным правовым актам, а также нормативный правовой акт, которым утверждается другой нормативный правовой акт, либо нормативный правовой акт, в который вносятся изменения, отменяется или разъясняется другим нормативным правовым актом.
Нормативные правовые акты, утверждаемые другими нормативными правовыми актами, являются производными нормативными правовыми актами.
Производные нормативные правовые акты принимаются (издаются) в форме правил, порядков, положений, инструкций, регламентов, а также в иной форме, установленной федеральными законами.
В форме правил принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие требования к осуществлению какой-либо деятельности (совершению каких-либо действий).
В форме порядков принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие последовательность организации и осуществления какой-либо деятельности (совершения каких-либо действий).
В форме положений принимаются (издаются) нормативные правовые акты, определяющие статус каких-либо государственных органов, органов местного самоуправления, их структурных подразделений.
В форме инструкций принимаются (издаются) нормативные правовые акты, конкретизирующие вопросы применения нормативных правовых актов.
В форме регламентов принимаются нормативные правовые акты, определяющие порядок деятельности государственного органа, органа местного самоуправления, их структурных подразделений.
Основной и производный нормативные правовые акты представляют собой единый нормативный правовой акт.
Нормативный правовой акт, изменяющий, отменяющий или разъясняющий другой нормативный правовой акт, является вспомогательным нормативным правовым актом.
Нормативный правовой акт, принятый (изданный) с целью конкретизации положений или установления порядка реализации основного нормативного правового акта, является дополнительным нормативным правовым актом.
3. Нормативные правовые акты подразделяются на общие и специальные.
Статья 7. Нормативные правовые акты Российской Федерации
1. Нормативными правовыми актами Российской Федерации являются:
законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;
федеральные конституционные законы;
нормативные правовые акты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
нормативные правовые акты Президента Российской Федерации;
нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации;
нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
нормативные правовые акты иных государственных органов Российской Федерации, их должностных лиц.
2. Нормативные правовые акты Российской Федерации принимаются (издаются) по предметам, отнесенным к ведению Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.
Федеральные законы могут приниматься в форме кодексов, уставов и технических регламентов.
В форме кодексов принимаются федеральные законы, содержащие все правовые нормы или большую часть правовых норм, регулирующих определенную сферу (отрасль) общественных отношений.
В форме уставов принимаются федеральные законы, регулирующие деятельность организаций в определенной сфере общественных отношений.
В форме технических регламентов принимаются федеральные законы, устанавливающие обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования в порядке, установленном федеральным законом.
Совокупность федеральных законов составляет федеральное законодательство.
4. Основные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации издаются в форме указов. Указы Президента Российской Федерации о введении военного положения и о введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами.
5. Основные нормативные правовые акты Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации принимаются в форме постановлений.
6. Основные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации издаются в форме постановлений. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.
7. Основные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в форме постановлений и приказов. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации.
8. Нормативные правовые акты иных государственных органов Российской Федерации и организаций, их должностных лиц издаются в форме, установленной федеральными законами.
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ по организации нормотворческой деятельности в органах внутренних дел
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ
ПРАВОВОЙ ОТДЕЛ
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
по организации нормотворческой деятельности
в органах внутренних дел
г. Оренбург 2018
СОДЕРЖАНИЕ:
Нормотворческая деятельность органов внутренних дел: краткая характеристика……………………………………………………………………….…..
Выявление потребностей в нормативной правовой регламентации………………………………………………………………………….
Разработка проекта нормативного правового акта……………………………………
Проведение правовой экспертизы проекта нормативного правового акта………………………………………………………………………………………..
Сопровождение проектов правовых актов при их рассмотрении в соответствующих инстанциях……………………………………………………….….
ВВЕДЕНИЕ
Провозглашая основы конституционного строя Конституцией Российской Федерации, особо подчеркивается правовой характер Российского государства (статья 1).
Данный принцип является абсолютным и подлежит безусловному выполнению, предполагая наличие современной и развитой системы права, выраженной посредством соответствующей формы нормативных правовых актов.
Обладая признаками устойчивости и стабильности, нормативный правовой акт предусматривает определенный порядок его подготовки, рассмотрения, принятия и вступления в силу.
Совокупность указанных стадий (этапов) образует целенаправленную нормотворческую деятельность, главной целью которой является поддержание права в его актуальном и востребованном состоянии.
В полной мере сказанное относится и к нормотворческой деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, принимающих самое непосредственное участие в регламентации общественных отношений, отнесенных законодателем к сфере внутренних дел.
Представленные методические рекомендации предполагают их использование в процессе нормотворческой деятельности органов внутренних дел, в связи, с чем включают в себя не только практические рекомендации, но требования к организации этой деятельности, предъявляемые МВД России, а также дополнительную аналитическую информацию.
В рамках подготовки настоящих рекомендаций особое внимание уделено регламентации рассматриваемых и смежных с ними отношений, урегулированных нормативными правовыми актами УМВД России по Оренбургской области.
Нормотворческая деятельность
органов внутренних дел: краткая характеристика
Нормотворческая деятельность органов внутренних дел является одной из разновидностей нормотворческой деятельности в широком ее понимании и может быть определена как специальная деятельность уполномоченных на то органов и должностных лиц по созданию правовых норм, их изменению и отмене.
Будучи обусловленной субъектным составом, нормотворческая деятельность органов внутренних дел включает в себя два основных направления:
— издание нормативных правовых актов в пределах предоставленных полномочий;
— участие в подготовке нормативных правовых актов, принятие которых входит в компетенцию других государственных органов и должностных лиц.
В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел наделены компетенцией на издание двух видов норм права:
— адресованные органам, подразделениям, должностным лицам, сотрудникам, федеральным гражданским служащим и работникам системы МВД России («внутренние», «внутрисистемные» нормы права);
— содержащие предписания в адрес других органов, организаций и граждан («внешние» правовые нормы).
Второе направление – это опосредованное правотворчество, в ходе которого органы внутренних дел принимают участие в нормотворческой деятельности других государственных органов, полномочных на издание норм права.
Участие органов внутренних дел в правотворческом процессе других субъектов осуществляется в различных формах. Прежде всего, это непосредственная разработка соответствующих проектов нормативных правовых актов, полномочиями, по изданию которых наделены иные органы государственной власти.
Кроме этого к опосредованным формам участия органов внутренних дел в правотворческом процессе относится подготовка и направление автору проекта нормативного правового акта соответствующих отзывов и заключений.
Учитывая, что нормотворческая деятельность органов внутренних дел представляет собой сложный и требующий специальных познаний процесс формирования и принятия правовых актов, в его содержательном плане можно выделить ряд логически последовательных и взаимосвязанных между собой стадий (этапов).
Традиционно выделяется четыре основных стадии:
— выявление потребности в нормативной правовой регламентации;
— разработка проекта нормативного правового акта;
— проведение правовой экспертизы проекта нормативного правового акта;
— принятие правового акта.
Более детально этапы нормотворческой деятельности органов внутренних дел определены приказом МВД России от 05.01.2007 г. № 6 «Об утверждении Наставления по организации правовой работы в системе МВД России», согласно которому основными направлениями нормотворческой деятельности являются (п. 9):
— выявление потребностей в правовой регламентации сферы внутренних дел и служебной деятельности органов внутренних дел;
— разработка проектов правовых актов;
— издание в пределах компетенции правовых актов;
— подготовка либо участие в подготовке проектов правовых актов, регулирующих деятельность органов, организаций, подразделений, принятие которых входит в компетенцию иных органов государственной власти;
— подготовка отзывов, заключений и поправок на проекты правовых актов, поступивших из других органов государственной власти;
— сопровождение проектов правовых актов при их рассмотрении в соответствующих инстанциях.
Учитывая, что достижение целей нормотворческой деятельности в целом обусловлено наличием положительного результата на каждом из ее этапов, представляется необходимым рассмотреть их в отдельности, обращая особое внимание, на присущую им специфику.
Выявление потребностей
в нормативной правовой регламентации
Выявление потребности в правовой регламентации является начальным этапом процесса нормотворческой деятельности. По его результатам принимается решение на разработку соответствующего нормативного акта, поскольку имеется объективная необходимость в правовом оформлении соответствующих общественных отношений, их нормативном упорядочении.
Нормотворческая компетенция органов внутренних дел ограничена, как правило, теми задачами и функциями, которые они выполняют.
Объем такой компетенции определяется прежде всего актами высших органов государственной власти, федеральными законами, актами Президента и Правительства Российской Федерации, которые в том числе делегируют федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел издание нормативных правовых актов по тому или иному вопросу государственного управления.
Обстоятельствами, свидетельствующими о целесообразности издания нормативных правовых актов органов внутренних дел могут выступать:
— правовая неурегулированность внутриведомственных отношений;
— наличие общественных связей в сфере внешнего управления, требующих правового обеспечения;
— появление потребности в изменении правового оформления общественных отношений, урегулированных ранее нормативными правовыми актами органов внутренних дел (принятие нового акта большей юридической силы по данному вопросу, изменение обстановки и т.д.);
— множественность ведомственных нормативных правовых предписаний, делающая необходимыми их систематизацию и кодификацию;
— несоответствие действующих нормативных актов характеру новых социальных связей и отношений.
Основаниямидля разработки нормативных правовых актов органов внутренних дел являются:
— акты и поручения органов государственной власти;
— решения руководителей органов внутренних дел;
— утвержденные в установленном порядке перспективные и текущие планы работы органов внутренних дел, их подразделений;
— инициатива иных органов, общественных объединений, организаций;
— инициатива образовательных заведений, научно-исследовательских учреждений, подразделений и сотрудников органов внутренних дел.
В процессе выявления потребностей в нормативной правовой регламентации осуществляется:
— анализ материалов СМИ, обращений заявлений граждан, общественных организаций, органов государственной власти;
— анализ судебных решений, представлений органов прокуратуры;
— анализ результатов научных исследований, отечественного и зарубежного опыта;
— обсуждение и выработка предложений по решению проблем в служебной деятельности правовыми средствами.
Таким образом, конечным результатом стадии выявления потребности в правовой регламентации является формулирование замысла (концепции) конкретного правового акта, представляющего собой идеальную модель поведения участников общественных отношений. На этой основе определяются предмет и цели акта, формулируются его основные положения.
Приоритетное место в процессе выявления потребностей в нормативной правовой регламентации отводится мониторингу. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» мониторинг представляет собой комплексную и плановую работу по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены).
При этом подчеркивается, что реализация данной деятельности возложена на федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые проводят его в пределах своих полномочий.
Проведение мониторинга осуществляется посредством методики, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации[2], и реализуется в ежегодных планах[3].
Повышенное внимание вопросам мониторинга уделяется МВД России, посредством которого обеспечена организация соответствующей работы на федеральном и региональном уровнях[4].
С учетом установленных МВД России целей и задач УМВД России по Оренбургской области реализован комплекс организационных и практических мероприятий по их достижению.
Приказом УМВД России по Оренбургской области от 10.05.2018 г. № 333 «Вопросы информационно-правового обеспечения» определен порядок проведения мониторинга правоприменения, который схематично можно отразить в следующем виде:
оператор территориального сегмента
администратор модуля «Мониторинг»
отклоняет назначение рецензента,
предложение подготовка рецензии
заключение о нецелесообразности заключение о целесообразности
реализации предложения реализации предложения
администратор модуля «Мониторинг»
отклоняет инициирует рассмотрение предложения
предложение на заседании ЭКК УМВД России
по Оренбургской области[5]
отклоняет принимается решение о направлении
предложение предложения в федеральный сегмент
Разработка проекта нормативного правового акта
Разработка проекта нормативного правового акта является следующим этапом нормотворческой деятельности органов внутренних дел, смысл, которого заключается в практической реализации замысла на издание правового акта.
Процесс разработки нормативных правовых актов представляет собой сложную творческую деятельность. В ходе ее осуществляются разнообразные действия и операции, связанные со сбором и анализом различной информации, конструированием правовых норм, оценкой соответствующих вариантов решения.
Необходимой частью данной работы является изучение информации, относящейся к предмету правового регулирования. Источниками такой информации выступают: конституционные и федеральные законы, правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, правовые акты субъектов Российской Федерации, ведомственные акты, статистические данные, научная литература, периодическая печать, обобщения практики применения действующих правовых актов, данные социологических и криминологических исследований, материалы заседаний коллегий и оперативных совещаний при руководителях органов внутренних дел, акты инспекторских проверок и т.д.
Хотя унифицированного алгоритма подготовки проектов нормативных актов нет, но в организационно-методологическом плане можно отметить, что подготовка концепции проекта включает в себя определение предмета и цели нормативного правового акта, обоснование его основных положений и предполагаемых последствий применения, оценку возможных правовых альтернатив и методов правового регулирования соответствующей сферы, выявление недостатков действующего правового регулирования и определение путей их устранения посредством издания нового акта.
При подготовке концепции проекта ведомственного нормативного правового акта и его финансово-экономического обоснования важно убедиться, что рассматриваемый предмет правового регулирования относится к компетенции органов внутренних дел (находится в тех пределах, которые установлены законодательными, президентскими и правительственными нормативными правовыми актами). Именно поэтому разработка концепции нормативного акта является одним из основных этапов нормотворческой деятельности.
Разработка проекта нормативного акта может иметь плановый характер и осуществляться посредством текущего и перспективно планирования. В другом случае разработка нормативного акта может носить оперативный характер и быть связанным с реализацией конкретного управленческого решения, требующего незамедлительного реагирования.
Важное значение при разработке проекта правового акта имеет непременное следование требованиям юридической техники.
Прежде всего, содержание проекта нормативного правового акта определяется его структурой, которая должна в себя включать:
— общие положения (определяется предмет правового регулирования, основные принципы правового регулирования, указывается на соответствие положений законопроекта Конституции Российской Федерации действующему законодательству и др.);
— определение используемых понятий (если они еще не определены в действующем законодательстве);
— изложение конкретных правовых нормативов по регулируемому вопросу; определение санкций за нарушение установленных правовых нормативов; переходные и заключительные положения.
В числе требований, предъявляемых к тексту нормативного акта, необходимо назвать точность, которая обеспечивается за счет:
— использования терминов с четким и строго очерченным смыслом;
— употребления слов и выражений обычно в более узком или специальном значении по сравнению с тем, какое они имеют в общелитературном языке;
— отказа от двусмысленных и многозначных терминов;
— единства применяемой терминологии по всему законодательству (правовому понятию должен соответствовать один и тот же термин в различных нормативных актах).
В числе требований к стилю изложения предъявляются:
— логическая последовательность и стройность изложения мысли;
— единообразие способов изложения однотипных формулировок.
Следует заметить, что текст приказа, как правило, состоит из двух частей: вступительной (преамбулы) и распорядительной (приказной).
Во вступительной части излагаются цели и основания издания приказа. Положения нормативного характера во вступительную часть не включаются. Вступительная часть может отсутствовать, если предписания приказа не нуждаются в обосновании.
Если основанием к изданию приказа являются акты и решения высших органов государственной власти и управления, то в преамбуле указываются дата, заголовок и название конкретного нормативного акта, который послужил основанием для издания данного приказа.
При наличии вступительной части проекта приказа распорядительная часть должна начинаться словом «приказываю», напечатанным в средней части листа прописными буквами с двумя машинописными интервалами.
Распорядительная часть приказа излагается в повелительной форме (нормативные предписания излагаются в последовательности, обеспечивающей правильное понимание и применение акта).
Пункт проекта приказа должен содержать одно нормативное предписание (несколько нормативных предписаний помещаются в один пункт в исключительных случаях, когда это необходимо для их правильного понимания и применения).
В пункты проекта, содержащие нормы, действие которых не ограничивается определенным сроком, не включаются предписания, имеющие временное значение.
Нормативное предписание, рассчитанное на определенный период времени, включается в отдельный пункт проекта приказа.
Более подробно требования, предъявляемые к подготовке нормативного правового акта, изложены в приказе МВД России от 27.06.2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате».
Проведение правовой экспертизы
проекта нормативного правового акта
Одной из организационных форм, позволяющих добиваться полноты и ясности юридического языка, является правовая экспертиза, которая связана с исследованием текстов нормативных актов на базе использования специальных познаний в области юриспруденции.
Ведомственная правовая экспертиза рассматривается как часть нормотворческой деятельности и предполагает исследование проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых в системе МВД России на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации.
При проведении правовой экспертизы должны обеспечиваться, соблюдение законности, верховенство Конституции Российской Федерации, профессионализм лиц, осуществляющих правовую экспертизу проекта нормативного правового акта, их компетентность, самостоятельность и независимость в принятии конкретных решений и выводов, объективность при проведении правовой экспертизы и, наконец, ответственность этих лиц за полноту анализа проектов и обоснованность заключения правовой экспертизы по ее результатам.
Исследованию каждого проекта должен предшествовать анализ соблюдения положений законодательства Российской Федерации о правосубъектности органа (подразделения), выступающего с инициативой внесения данного проекта. Одновременно у лица, являющегося ответственным за подготовку проекта, должны быть основания для разработки указанного проекта. При этом необходимо учитывать, что содержание проекта должно соответствовать основаниям для его разработки.
В случае если проект разрабатывается инициативно, то сфера его правового регулирования должна соответствовать компетенции инициатора проекта, определяемой его уставными документами (положением, уставом).
При изучении проекта нормативного правового акта необходимо проанализировать его предлагаемое название. Это касается, прежде всего, определения того, являются ли категории, используемые в названии проекта, предметом его правового регулирования и насколько точно дается формулировка самого предмета предлагаемого проекта. Название проекта должно в полной мере отражать его суть и соответствовать его содержанию. Если проектом предполагается утверждение каких-либо приложений, то их названия должны приводиться в точном соответствии с названиями, изложенными в самом проекте.
При дальнейшем рассмотрении проекта акта следует обратить внимание на его содержательную часть. Здесь необходимо определить, какими действующими нормативными правовыми актами регламентируются вопросы, содержащиеся в проекте, насколько полно урегулированы проблемы, составляющие предмет данного проекта, имеются ли пробелы в правовом регулировании соответствующих правоотношений либо, наоборот, содержатся избыточные правовые нормы.
В этих целях могут быть использованы автоматизированные справочные правовые системы (например, «Консультант Плюс», «Гарант» и др.), различные тематические сборники нормативных правовых актов, систематизированные по отраслям права картотеки, возможности различных справочных информационных фондов и другие источники[6].
Важным моментом на этом этапе является не только определение массива документов, касающихся сферы регулирования проекта, но и внимательное изучение на предмет их действующей редакции (не признан ли документ утратившим силу или неприменяемым на территории Российской Федерации, учтены ли изменения и дополнения, внесенные в него ранее).
Указанное замечание особенно актуально при проведении экспертизы проекта, вносящего изменения и дополнения в действующие нормативные правовые акты.
Определяя соотношение положений проекта с нормами законодательных и иных нормативных правовых актов, следует учитывать, что система законодательства Российской Федерации предполагает согласованность между различными его отраслями, что, в свою очередь, определяет необходимость согласованности нормативных предписаний между всеми актами, регулирующими сходные общественные отношения.
Поэтому любой проект всегда надлежит рассматривать с позиций обеспечения единства и согласованности системы законодательства в целом, недопустимости противоречий как между проектом и другими актами, так и внутренних противоречий в самом проекте.
Указанные требования являются общими и применимы, в том числе и к проведению правовой экспертизы проектов федеральных законов. В то же время следует всегда помнить, что не все отношения подлежат нормативно-правовому регулированию в форме федерального закона, который должен соответствовать таким критериям как:
— значимость и стабильность регулируемых общественных отношений;
— первичность нормативного регулирования отношений, составляющих предмет отрасли права или законодательства;
— соответствие содержания закона предметам ведения Российской Федерации, закрепленным Конституцией Российской Федерации, а также положениям федеральных конституционных законов.
Завершающим этапом правовой экспертизы проекта нормативного правового акта является подготовка заключения правовой экспертизы, в котором отражаются результаты проведенного исследования.
Структуру заключения правовой экспертизы представляется целесообразным построить по принципу «от общего к частному»: сначала указать на основные, принципиальные недостатки и противоречия, если таковые выявлены, а затем перейти к последовательному изложению замечаний и предложений по отдельным положениям рассмотренного законопроекта.
К принципиальным недостаткам и противоречиям можно отнести следующие обстоятельства:
— несоответствие законопроекта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации, федеральным конституционным и федеральным законам;
— нарушение логического построения проекта федерального закона, наличие внутренних противоречий между его разделами, главами, частями или пунктами;
— несоответствие предмета правового регулирования законопроекта избранному виду нормативного правового акта либо включение в проект отдельных норм, которые по своему содержанию должны быть урегулированы нормативными правовыми актами меньшей юридической силы;
— несоответствие законопроекта направлениям общей правовой политики в регулировании соответствующей сферы общественных отношений;
— неполнота нормативных предписаний законопроекта, в результате которой в законодательстве Российской Федерации останутся пробелы, восполнить которые был призван данный проект;
— отсутствие в проекте механизма реализации заложенных в нем норм либо нереальность и неэффективность предлагаемого законопроектом механизма их реализации;
— издание проекта в предлагаемой редакции повлечет за собой коллизии в соответствующей области законодательства Российской Федерации;
— неполнота перечня нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, а также изменению или дополнению в связи с принятием законопроекта.
В заключении правовой экспертизы должно быть четко указано, какому или каким актам не соответствует законопроект, каким конкретно нормам он противоречит и в чем заключается это несоответствие. В случае выявления противоречий в логическом построении в заключении правовой экспертизы должны содержаться рекомендации по их устранению.
Важно обратить внимание также на то, что если формулировки отдельных положений проекта федерального закона представляются недостаточно проработанными, лицо, проводящее правовую экспертизу, может выработать и предложить разработчикам проекта иные редакции данных норм. Вместе с тем подобной практикой не следует злоупотреблять, поскольку при повторном представлении данного законопроекта для проведения правовой экспертизы лицо, ее проводящее, будет психологически связано редакциями положений проекта, предложенными им ранее, и, как следствие, может утратить объективность, беспристрастность и способность критически воспринимать свою часть текста.
В случае если в проекте имеют место многочисленные грамматические, синтаксические, стилистические, орфографические и иные недостатки и погрешности, в заключение правовой экспертизы целесообразно включать рекомендации разработчикам законопроекта направить его для проведения лингвистической экспертизы.
Само же заключение правовой экспертизы должно даваться на проект в редакции, представленной его разработчиком, без ссылок на возможное его улучшение при дальнейшей доработке.
Сопровождение проектов правовых актов
при их рассмотрении в соответствующих инстанциях
Сопровождение проектов нормативных актов представляет собой одну из форм участия органов внутренних дел Российской Федерации в законопроектной деятельности компетентных органов государственной власти разных уровней.
Исходя из этого, органы внутренних дел Российской Федерации могут взаимодействовать с федеральными органами государственной и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне МВД Российской Федерации, будучи одним из министерств, принимает непосредственное участие в законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации.
При этом МВД Российской Федерации может являться:
— официальным представителем по разработанному им законопроекту, внесенному в Правительство Российской Федерации;
— головным исполнителем (когда МВД России назначается Правительством Российской Федерации ответственным за проработку законопроекта, осуществление его правовой экспертизы, представление в Правительство Российской Федерации согласованного проекта официального отзыва, заключения или поправок Правительства Российской Федерации либо в случае сопровождения в Федеральном Собрании Российской Федерации);
— соисполнителем (когда МВД России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти под руководством главного исполнителя осуществляет разработку законопроекта, его согласование и обеспечивает последующее сопровождение его в Федеральном Собрании Российской Федерации в части, касающейся МВД России).
Работа по организации взаимодействия с Правительством Российской Федерации ставит перед собой цель максимального учета мнений всех заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, чью компетенцию затрагивает конкретный проект, с условием необходимости отстаивания интересов Министерства внутренних дел.
На региональном уровне участие в сопровождении проектов правовых актов непосредственно осуществляется территориальными органами МВД России во взаимодействии с представительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Причем важно отметить, что такое взаимодействие может строиться исключительно по законопроектам субъекта Российской Федерации, затрагивающим сферу охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции[7].
В соответствии с постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 28.12.2005 № 2998 «О заключении Соглашения о порядке взаимодействия Законодательного Собрания Оренбургской области и Управления внутренних дел Оренбургской области» УМВД России по Оренбургской области применительно к рассматриваемой стадии нормотворческой деятельности:
— принимает непосредственное участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов на заседаниях Комитета, рабочих групп, а именно:
направляет сотрудников на заседания Комитета;
вносит предложения о включении в состав создаваемых рабочих групп сотрудников и обеспечивает работу данных сотрудников на заседаниях (по согласованию);
вносит предложения по внесению изменений в рассматриваемые проекты нормативных правовых актов не позднее, чем за 5 дней до начала заседания рабочей группы или Комитета.
Особо необходимо выделить третий уровень возможного взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации с органами власти местного самоуправления, которые согласно статье 12 Конституции Российской Федерации не входят в систему органов государственной власти.
При этом непосредственное взаимодействие осуществляется территориальными органами МВД России на районном уровне по вопросам, затрагивающим сферу деятельности органов внутренних дел.
Важно учитывать, что принимаемые органами местного самоуправления нормативные акты, затрагивающие сферу деятельности органов внутренних дел не должны противор
[1]См. Приказ МВД России от 25.08.2017 г. № 680 «Вопросы организации информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации».
[2] Постановление Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 г. № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации».
[3] Распоряжение Правительства Российской Федерации от 16.08.2017 г. № 1742-р «Об утверждении плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2018 год».
[4] Приказ от 23.12.2016 г. № 888 «Вопросы организации работы сервиса обеспечения деятельности правовых подразделений системы МВД России».
[5]Экспертно-консультативная комиссия УМВД России по Оренбургской области (по вопросам нормотворческой работы) утверждена приказом УМВД России по Оренбургской области от 16.02.2012 г. № 94 «О распределении обязанностей между начальником УМВД России по Оренбургской области и его заместителями, утверждении состава постоянно действующих комиссий, координационных советов, научно-практической секции, оперативного штаба по профилактике правонарушений и Положений о них» (в ред. от 18.05.2018 г.).
[6]См. например, Обзор характерных недостатков, допускаемых подразделениями МВД России при подготовке проектов нормативных правовых актов за II полугодие 2017 года, ДПД МВД России, 2017 г., // http://sodpp.it.mvd.ru:8080/new_portal/start.
[7]См. статью 3 Федерального закона от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции».