государственная дума конституционное право
Общие положения
1. Государственная Дума является палатой Федерального Собрания — парламента Российской Федерации и состоит из 450 депутатов.
2. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума, палата) самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Порядок деятельности Государственной Думы определяется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и настоящим Регламентом.
Деятельность Государственной Думы основывается на принципах политического многообразия и многопартийности, свободного обсуждения и коллективного решения вопросов.
Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной гражданской службе Российской Федерации (далее — государственная гражданская служба), заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10 июня 2005 года № 1978-IV ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 25, ст. 2480).
Для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты Государственной Думы образуют фракции в Государственной Думе (далее – фракции) в порядке, установленном Федеральным законом от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») и настоящим Регламентом (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 5134–4 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 42, ст. 4981).
Гарантии беспрепятственного и эффективного осуществления прав и обязанностей депутата Государственной Думы устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», другими федеральными законами и настоящим Регламентом (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 27 сентября 2002 года № 3093-III ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 40, ст. 3901).
Государственная Дума может иметь свои печатные и электронные издания (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 апреля 2011 года № 5110–5 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 16, ст. 2240).
Статус и полномочия, порядок формирования и Регламент Государственной Думы
Списки депутатов
История Государственной Думы
История представительного законодательного органа государственной власти в России началась с учреждения в 1905 году первой Государственной Думы. За время работы четырех Дум Российской империи были приняты законы об образовании, об охране труда на производстве. Депутаты занимались разработкой мер социальной защиты малоимущих и других слоев населения. Были выделены значительные бюджетные ассигнования на перевооружение армии и флота после поражения в русско-японской войне. Особое внимание уделялось народному просвещению и развитию социальной сферы: выделялись средства на строительство школ, больниц, храмов, домов призрения.
В период существования РСФСР и СССР представительные и законодательные функции выполняли в зависимости от исторического периода ВЦИК и различные формы Советов. Сначала – советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, затем высшими органами власти становились Всероссийские и Всесоюзные съезды Советов, Верховные советы РСФСР и СССР, советы народных депутатов СССР. Принцип их формирования и сфера компетенций менялась в соответствии с принимаемыми Конституциями Республики и Союза.
В новейшей истории России Государственная Дума наряду с Советом Федерации является одной из двух палат Федерального Собрания Российской Федерации. Цель современного российского законодательства состоит в выявлении потребностей в регулировании общественных отношений, обеспечивающем научную обоснованность и эффективность законотворческой деятельности в условиях меняющихся реалий и новых вызовов. Федеральные конституционные законы и федеральные законы, принимаемые Государственной Думой, представляют собой основной источник права, обладают высшей юридической силой в Российской Федерации, регулируют наиболее важные общественные отношения и имеют прямое действие.
Государственная дума конституционное право
Конституция Рoссийской Фeдерации 
Глава 5. Федеральное Собрание
2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
3. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.
1. Государственная Дума избирается сроком на пять лет.
2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.
1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.
1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.
2. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.
3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.
4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.
1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.
2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания.
3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.
1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.
2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.
5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
1. К ведению Совета Федерации относятся:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
1. К ведению Государственной Думы относятся:
а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
ж) объявление амнистии;
з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
3. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.
2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.
3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.
1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.
2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.
1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.
4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации.
5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.
Раздел VI. Порядок рассмотрения Государственной Думой вопросов взаимодействия Государственной Думы с Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации
(раздел VI в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 2 декабря 2016 года № 335–7 ГД- Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 50, ст. 7006).
1. Государственная Дума может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации:
а) с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;
б) с ходатайствами по спорам о компетенции, в которых одной из сторон является Государственная Дума.
2. Государственная Дума может также обратиться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о даче толкования Конституции Российской Федерации в случае обнаружившейся неопределенности в понимании положений Конституции Российской Федерации.
3. Обращение Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом или с ходатайством осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» и оформляется постановлением Государственной Думы. Решение Государственной Думы об обращении с запросом или с ходатайством в Конституционный Суд Российской Федерации принимается по предложению фракции или комитета Государственной Думы, которые вносят в Государственную Думу соответствующий проект постановления.
4. Запрос в Конституционный Суд Российской Федерации может быть также направлен группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы по вопросам, предусмотренным статьей 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации. В этом случае данная группа депутатов Государственной Думы на своем собрании принимает решение об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации, избирает представителя (представителей) и направляет запрос в Конституционный Суд Российской Федерации. В запросе указываются домашний адрес и телефон представителя (представителей). Запрос подписывается всеми депутатами, принявшими решение об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации, с указанием наименований фракций и (или) одномандатных избирательных округов.
(Статья 213 в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 2 декабря 2016 года № 335–7 ГД Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 50, ст. 7006).
Решение Конституционного Суда Российской Федерации по запросу Государственной Думы или запросу группы депутатов Государственной Думы доводится до сведения депутатов (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 2 декабря 2016 года № 335–7 ГД Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 50, ст. 7006).
1. Для представления правовой позиции Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации функции полномочного представителя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (далее — полномочный представитель в Конституционном Суде Российской Федерации) возлагаются на депутата Государственной Думы, имеющего в соответствии с требованием статьи 53 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» ученую степень по юридической специальности.
2. Решение о возложении функций полномочного представителя в Конституционном Суде Российской Федерации оформляется постановлением Государственной Думы. Кандидатура полномочного представителя в Конституционном Суде Российской Федерации представляется Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и законодательству по согласованию с Председателем Государственной Думы. Полномочный представитель в Конституционном Суде Российской Федерации в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, настоящим Регламентом, а также Положением о полномочном представителе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации, утвержденным постановлением Государственной Думы.
3. Решение о снятии функций полномочного представителя в Конституционном Суде Российской Федерации принимается Государственной Думой по представлению Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству, согласованному с Председателем Государственной Думы, и оформляется постановлением Государственной Думы.
(Статья 215 в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 2 декабря 2016 года № 335–7 ГД Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 50, ст.7006).
1. Для осуществления оперативного взаимодействия Государственной Думы с Верховным Судом Российской Федерации, а также для представления правовой позиции Государственной Думы в Верховном Суде Российской Федерации функции полномочного представителя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Верховном Суде Российской Федерации (далее — полномочный представитель в Верховном Суде Российской Федерации) возлагаются на депутата Государственной Думы.
2. Решение о возложении функций полномочного представителя в Верховном Суде Российской Федерации оформляется постановлением Государственной Думы. Кандидатура полномочного представителя в Верховном Суде Российской Федерации представляется Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и законодательству по согласованию с Председателем Государственной Думы. Полномочный представитель в Верховном Суде Российской Федерации в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, настоящим Регламентом, а также Положением о полномочном представителе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Верховном Суде Российской Федерации, утвержденным постановлением Государственной Думы.
3. Решение о снятии функций полномочного представителя в Верховном Суде Российской Федерации принимается Государственной Думой по представлению Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству, согласованному с Председателем Государственной Думы, и оформляется постановлением Государственной Думы.
(Статья 216 в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 2 декабря 2016 года № 335–7 ГД Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 50, ст. 7006).
Государственный Совет Российской Федерации: путь к обретению конституционного статуса
Именно на последнем хотелось бы остановить отдельное внимание. Еще до президентского послания Федеральному Собранию Российской Федерации, в ходе которого глава государства запустил конституционную реформу, в околополитических кругах и средствах массовой информации стала обсуждаться мысль о наделении Государственного Совета какими-либо значимыми полномочиями (вплоть до идеи внедрения трикамерализма).
В политическом ракурсе возможный статус Госсовета эксперты препарировали в весьма замысловатых вариантах и продолжают соревноваться в фантазийных измышлениях даже сейчас, когда юридический статус этого органа задан в определенных рамках.
На статусе Госсовета глава государства в своем Послании заострил особое внимание:
«Вы знаете, в 2000 году по моей инициативе был возрожден Государственный совет, в работе которого участвуют главы всех регионов. За прошедшее время Госсовет показал свою высокую эффективность, его рабочие группы обеспечивают профессиональное, всестороннее и качественное рассмотрение наиболее значимых для граждан и страны вопросов. Считаю целесообразным закрепить в Конституции России соответствующий статус и роль Государственного совета».
Воспроизведенный в тексте Конституции России подход с юридической точки зрения должен, как мне кажется, несколько сбавить градус дискуссии, хотя стоит отметить, что отраженные в Основном законе цели Государственного Совета Российской Федерации (чем по большому счету и исчерпываются конституционные позиции этого органа) предоставляют законодателю серьезную дискрецию при определении его компетенции.
Учитывая, что, по всей видимости, Президент России уже скоро внесет в Госдуму проект закона о Государственном Совете Российской Федерации, как мне кажется, не лишним будет вспомнить политико-правовые истоки появления этой структуры в новейшей истории российского государства и права, разобрать значение и роль Госсовета в его «допоправочном» варианте, а также попробовать наметить некоторые штрихи возможного развития конституционных новаций в федеральном законодательстве.
1. Политико-правовые истоки возникновения Госсовета в новейшей истории российской государственности. Идея о конституционном статусе Государственного Совета Российской Федерации
(Год 2000. Мир на пороге Миллениума).
Широко известен факт, что Государственный Совет Российской Федерации был рожден в ходе (или в результате) реформы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, произошедшей на рубеже тысячелетий.
Примечательно, что еще тогда, в мае 2000 года, в ходе обсуждения законопроекта в Госдуме депутаты с пристрастием допытывались у представителя Президента Александра Котенкова относительно идеи Президента создать Госсовет, который якобы должен был стать «по сути параллельным Советом Федерации». На что последовал следующий ответ (здесь важно привести полную цитату):
«Во-первых, никаких решений о создании такого органа пока нет. Есть некие рассуждения на тему о возможности создания такого органа. Это первое.
Второе. В любом случае это будет консультативный орган (если он будет), это будет консультативный орган при Президенте, не наделенный полномочиями органа государственной власти.
Третье. Я хочу вам напомнить, что в 1992-1993 годах, до принятия новой Конституции, существовал такой консультативный орган (кстати, он назывался тогда Советом Федерации). Он действительно собирался, кстати, не ежемесячно, как вы думаете, а по мере необходимости. Президент выслушивал мнения губернаторов, и они вырабатывали рекомендации для принятия решений Президентом. Подчеркиваю! Но вопрос о создании тех или иных консультативных органов решает сам Президент, и это вопрос вне компетенции парламента и вне рамок данного законопроекта».
Далее по стенограмме пленарного заседания Госдумы можно встретить и высказывание Евгения Примакова (авторитетнейший государственный деятель, на тот момент депутат Государственной Думы). Он отметил, что обсуждение идеи создания Государственного совета «дело следующее, это уже следующий шаг, шаг, который может рассматриваться при изменении Конституции».
Теперь уже можно сказать про шаг длинною в 20 лет. Истинно прав был Корней Чуковский – «В России нужно жить долго…».
Однако вернемся непосредственно к реформе Совета Федерации. В результате бурной дискуссии (рекомендую интересующимся почитать стенограмму того заседания) проект закона был отклонен с предложением сформировать согласительную комиссию и начать работу над поправками в Конституцию России.
Согласительная комиссия была сформирована. В ее работе участвовали представители обеих палат Федерального Собрания и представителей Президента России.
В результате, с существенными поправками, но с сохранившейся концепцией закон таки был принят. В верхней палате Федерального Собрания регионы отныне представляют по одному представителю от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и по одному – от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
А что же Госсовет? Ровно на следующий день после одобрения Советом Федерации отработанного согласительной комиссией закона о реформе верхней палаты парламента (еще до подписания закона Президентом) 27 июля 2000 года Президент России издал распоряжение № 313-рп «О Государственном совете Российской Федерации», состоявшее из двух пунктов:
1. Одобрить предложение высших должностных лиц субъектов Российской Федерации о создании Государственного совета Российской Федерации.
2. Рекомендовать палатам Федерального Собрания Российской Федерации представить предложения о статусе и составе Государственного совета Российской Федерации.
На первое заседание члены Госсовета собрались 22 ноября 2000 года, чтобы обсудить стратегию развития государства на период до 2010 года. В приветственном выступлении Президента России к участникам первого заседания Госсовета стоит обратить внимание на несколько тезисов (и снова приведу «прямую речь»):
«Госсовет должен работать прежде всего как политический орган стратегического назначения. В этом его отличие от других властных и консультативных институтов. Госсовет может задать вектор движения страны и не должен подменять в своей работе парламент или Правительство».
«В рамках Госсовета, мы будем иметь возможность не только согласовывать наши позиции, но и более подробно знакомиться с опытом в регионах, совмещать позиции Федерации в целом и интересы разных территорий страны в частности».
«Наша общая задача – обеспечить правовое, экономическое и политическое единство страны с учетом местных особенностей».
«Важнейшая часть нашей общей работы – это укрепление властной вертикали, о чем мы с вами многократно говорили и что так активно и бурно обсуждалось в обществе. Это подразумевает и контроль со стороны федерального центра, и эффективно работающую обратную связь. Уверен, что Госсовет может быть отличным инструментом такой взаимосвязи».
«…мы не можем забывать о положениях статьи 77-й Конституции России, которая говорит о единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации. Нам важно вместе не только вырабатывать решения, но и исполнять их. Именно руководствуясь этим соображением, в конечном итоге мы и приняли решение именно о таком составе Государственного совета» (не этот ли тезис лег в основу идеи о единой системе публичной власти?).
Резюмируя краткий историко-правовой экскурс можно отметить, что Государственный Совет стал порождением политической тактики, суть которой состояла в вертикализации государственного управления, придания динамики законодательному процессу с целью максимального ускорения прохождения задуманных не так давно избранным президентом страны реформ. Достигнуть этого было решено за счет исключения фактора столкновения интересов центра и регионов внутри Федерального Собрания.
Только обратившись к первоистокам возникновения на рубеже XX и XXI веков Госсовета Российской Федерации, как мне кажется, можно получить целостное представление о политико-правовых основаниях реформирования системы государственного управления последних двадцати лет.
Правовой статус Государственного Совета до момента внесения поправок к Конституции России так и не получил какого-либо законодательного оформления. Долгие годы Госсовет выполнял совещательно-консультативные функции, а персональный состав его членов подвергался многократной ротации, обусловленной кадровыми решениями как на федеральном, так и на региональном уровне.
2. Государственный Совет Российской Федерации в системе государственных институтов. Правовые основы деятельности
(период 2000-2020 годов).
Полагаю, что вне зависимости от того, претерпят ли значительные изменения цели, задачи, порядок формирования, функционал, структура Госсовета с принятием соответствующего федерального закона в развитие поправок к Конституции России, стоит подробно остановиться на статусе Государственного Совета, определенном Указом Президента РФ от 01.09.2000 № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации».
Задача Госсовета состоит в содействии в реализации полномочий Президента России, обсуждении и рассмотрении наиболее важных социально-экономических и общественно политических вопросов, в первую очередь, касающихся укрепления взаимоотношений федерального центра и регионов, развития федерализма, обеспечения единства государственной политики на федеральном, региональном и муниципальном уровне.
Для Государственного Совета предусмотрена предельно понятная структура (***см. схему в конце статьи). Государственный совет формируется в составе председателя (в лице Президента России) и членов совета, участвующих в его работе на общественных началах.
По умолчанию членами Государственного совета являются председатели обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, главы субъектов Российской Федерации, руководители фракций в Государственной Думе Российской Федерации, что является достаточной характеристикой сложившейся системы федеративных отношений.
Кроме того, Президенту предоставляется право ангажировать для работы в составе Госсовета лиц, замещавших должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и имеющих большой опыт публичной (государственной и общественной) деятельности.
Масштаб представительства и большая численность состава Госсовета предопределили необходимость создания отдельной структуры для решения оперативных вопросов – президиума Государственного совета. Его персональный состав из 8 человек определяется Президентом Российской Федерации и подлежит ротации один раз в полгода. В обязанности президиума входит рассмотрение и анализ реализации плана работы, рассмотрение повестки очередного заседания и материалов к заседаниям, анализ реализации решений Государственного Совета. Периодичность заседаний президиума непостоянна. Заседания проводятся по мере необходимости, но, как правило, не реже одного раза в три месяца.
На седьмом году работы Госсовета возникла необходимость оказания его членам консультативной помощи по вопросам, включенным в план работы Государственного совета. Для этого было предложен формат консультативной комиссии Государственного совета, определение персонального состава которой является прерогативой Президента.
Учитывая, что Госсовет – президентский орган, полномочия главы государства в качестве председателя довольно широки. По сути именно он определяет направления работы Госсовета, дает поручения его членов.
По введенному Указом Президента правилу в состав Госсовета не входит, но участвует в работе и наделен самостоятельным функционалом секретарь Госсовета, обязанности которого возлагаются на одного из помощников Президента Российской Федерации Руководителем Администрации Президента Российской Федерации. На секретаре лежит формализованная часть обеспечительной работы. Фактическим обеспечением деятельности Государственного совета осуществляют Управление Президента Российской Федерации по обеспечению деятельности Государственного Совета Российской Федерации и Управление делами Президента Российской Федерации.
Непосредственно у членов Государственного совета исполнительская роль. Они выступают с предложениями по плану работы Государственного совета, повестке дня его заседаний, порядку обсуждения вопросов, а также участвуют в подготовке материалов к заседаниям. При этом полностью исключена возможность делегировать полномочия члена Госсовета иным лицам.
Вне периода проведения сессий Государственного совета могут создаваться постоянные и временные комиссии, рабочие группы, к работе которых могут быть привлечены ученые и специалисты, в том числе на договорной основе.
Отдельно стоит сказать, что в деятельности Государственного Совета что называется прижился формат рабочих групп по различным направлениям деятельности (сейчас их 16 по основным направлениям плюс одна специально созданная). В рамках рабочих групп в свою очередь зачастую формируются и рабочие подгруппы.
В публичном пространстве в последнее время наиболее часто упоминается специально созданная рабочая группа по противодействию распространению новой коронавирсной инфекции, на базе которой осуществляется координация борьбы с эпидемией в регионах.
Согласно распоряжению Президента РФ от 27 декабря 2018 г. № 404-рп «О рабочих группах Государственного совета Российской Федерации» рабочие группы осуществляют свою деятельность во взаимодействии с Правительством Российской Федерации.
При этом для осуществления своих функций они наделены правом взаимодействовать с подразделениями Администрации Президента Российской Федерации, запрашивать и получать от органов власти и иных организаций необходимые материалы и информацию по вопросам, относящимся к компетенции рабочих групп, получать доступ к банкам данных органов власти, использовать государственные системы связи и коммуникации, привлекать в ученых и специалистов, обобщать и представлять в Государственный совет Российской Федерации информацию по вопросам, относящимся к компетенции рабочих групп.
Руководители рабочих групп назначаются Президентом Российской Федерации. Все 16 действующих отраслевых рабочих групп Госсовета возглавляют е главы регионов, которые наделены правом утверждать персональный состав соответствующих рабочих групп. В них входят представители органов власти и иных организаций.
Руководитель рабочей группы организует ее деятельность, распределяет обязанности между ее членами, определяет состав участников заседаний и ведет их, а также взаимодействует с руководителями органов власти и организаций. В отсутствие руководителя рабочей группы его обязанности исполняет его заместитель.
Периодичность проведения заседаний рабочих групп – не реже одного раза в месяц. В случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания.
Присутствие на заседании рабочей группы ее членов обязательно, а делегирование полномочий не допускается.
Члены рабочей группы обладают равными правами при обсуждении рассматриваемых на заседании рабочей группы вопросов. Решения рабочей группы принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов рабочей группы и оформляются протоколом, который подписывается руководителем рабочей группы. В случае несогласия с принятым решением член рабочей группы вправе изложить в письменном виде свое мнение, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу.
Непосредственно сам Госсовет заседает регулярно, как правило, не реже трех раз в год. По решению Президента России могут проводиться внеочередные заседания. Для обеспечения кворума необходимо, чтобы на заседании присутствовало большинство от общего числа членов Государственного совета.
Местом проведения заседаний Госсовета, как правило, является Московский Кремль.
Решения Государственного совета принимаются на его заседании путем обсуждения и оформляются протоколом, который подписывает секретарь Государственного Совета. При необходимости решения Государственного совета оформляются указами, распоряжениями или поручениями Президента Российской Федерации (как правило в виде утвержденных Президентом перечней).
Кроме того, можно сказать, что имплицитно Госсовет наделен правом законодательной инициативы, т.к. в случае выработки им решения о необходимости корректировки федерального законодательства проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента Российской Федерации.
Подводя черту под рассуждением о месте Госсовета в существующей управленческой системе государства, можно говорить о том, что с 2000 по 2018 год Госсовет в своем развитии прошел процесс становления и институционализации. Произошел переход от функции балансира политических интересов федерального центра и субъектов Российской Федерации к формату штаба выработки и приведения в действие единообразной государственной политики во всех отраслях деятельности государства. После наделения в 2018 году рабочих групп Госсовета довольно широкими полномочиями правовой статус Государственно Совета стал сопоставим со статусом конституционных органов, отчего вполне логичным кажется решение ввести Государственный Совет в Конституцию России и урегулировать вопросы его организации и деятельности на уровне федерального закона.
3. Госсовет 2020: новый горизонт. Обретение конституционного статуса
Итак, 4 июля конституционные поправки, предложенные главой государства и доработанные специально созданной рабочей группой вступили в законную силу.
Согласно пункту е5 статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства; статус Государственного Совета Российской Федерации определяется федеральным законом.
С юридической точки зрения закрепление в Конституции России статуса Государственного Совета РФ позволит обеспечить легитимизацию данной структуры, а также наделить его полномочиями на уровне отраслевых федеральных законов, уйдя от «указного» нормативного регулирования его организации и деятельности. И на первый взгляд может возникнуть предположение, что правовой статус Госсовета, отраженный в президентском указе 2000 года будет в точности воспроизведен в тексте федерального закона, к которому нас отсылает конституционная норма. Однако, по всей видимости, стоит ожидать иного развития событий, ибо тому есть несколько косвенных и весьма тонких предзнаменований.
Учитывая, что одной из целей формирования Президентом России Государственного Совета согласно Конституции России является обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти стоит ожидать, что Госсовет займет центральное место именно в загадочной единой системе публичной власти, которая охватит собой федеральный, региональный и муниципальный уровень властной компетенции. Таким образом, если изначально Госсовет был призван обеспечить единообразие государственной политики по контуру «Федерация – субъекты федерации», то теперь впору говорить о более широком охвате вертикали управления. Поэтому можно с осторожностью прогнозировать, что в значительной степени полномочия Госсовета будут сконцентрированы в направлении унификации государственной политики через единую систему публичной власти, которая тоже в скором времени должна получить развитие в федеральном законодательстве.
Цель обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов власти, но только в рамках системы государственной власти, не включающей в себя уровень местного самоуправления, закреплена и президентским указом. И в этой части мы действительно можем говорить о расширении компетенции Государственного Совета. Вместе с тем примечателен тот факт, что например во внесенном Президентом России проекте федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» какое-либо упоминание о Государственном Совете отсутствует, что не вполне согласуется с функцией Госсовета по координации функционирования публичной власти. Однако нельзя исключать, что после внесения проекта закона о самом Госсовете соответствующие поправки будут разработаны и к проекту ФКЗ «О Правительстве РФ» или же нам будет представлена особая (опосредованная) конфигурация отношений Госсовета с органами публичной власти.
Конституционная норма о Госсовете также предлагает рассматривать целью его формирования определение основных направлений внутренней и (внимание!) внешней политики Российской Федерации, а также приоритетных направлений социально-экономического развития государства.
И здесь мы видим еще один сигнал от конституционного законодателя, который невозможно не заметить. В отличие от компетенции, определенной президентским указом, Госсовет предлагается наделить не только внутриполитическими полномочиями, заключающимися в первую очередь в координации отношений федерации и регионов, но и полномочиями внешнеполитическими.
И в этом смысле, на мой взгляд, можно еще обратить внимание на то, что в ведении Президента помимо Госсовета находится еще и Совет Безопасности Российской Федерации, который обеспечивает координацию государственной политики в области обороны и безопасности. Примечательно, что положение о Госсовете нашло свое отражение именно в конституционной статье, закрепляющей полномочия Президента России, равно как и норма о Совете Безопасности России.
В результате сложения компетенции Совета Безопасности и Государственного Совета воедино невооруженным взглядом видны очертания президентских полномочий. Таким образом, вводя в Конституцию Государственный Совет и расширяя его компетенцию, Президент получает две опорных для себя структуры, посредством которых он сможет реализовывать свои полномочия. При этом сформулированный еще в 2000 году посыл Президента, что Госсовет должен работать как политический орган стратегического назначения и не должен подменять в своей работе парламент или Правительство, похоже сохранится. Впрочем, стоит дождаться президентского законопроекта.