временные ограничения прав и свобод человека
Правомерность введенных ограничений прав и свобод граждан в рамках борьбы против COVID-2019
После введения ограничительных мер в рамках борьбы против коронавируса, все начали задаваться вопросом: правомерно ли введение таких ограничений без объявления чрезвычайного положения? Не касаясь политической стороны ситуации, хотелось бы разобраться с правовым аспектом.
Итак, в соответствии с ч.3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Как правило, именно на эту статью ссылаются сторонники неправомерности введенных ограничений, утверждая, что ограничение прав человека возможны только в рамках чрезвычайного положения.
Однако, как представляется, это не совсем так. В частности, согласно ФКЗ от 30.05.2001 «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение означает вводимый на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
В ст. 3 данного закона уточняется, что ЧП вводится при наличии, в том числе, чрезвычайной ситуации (к которым относится и эпидемия). Казалось бы, действительно, с учетом того, что эпидемия является чрезвычайной ситуацией, логично предположить, что необходимо вводить ЧП.
Однако есть и другой закон, регулирующий соответствующие отношения в указанной сфере – это Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
ЧС в этом законе определяется как обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Ст.1 данного закона определяет, помимо прочего, три режима деятельности при ЧС или угрозе ее возникновения:
1) режим повседневной деятельности;
2) режим повышенной готовности;
3) режим чрезвычайной ситуации.
Самое главное заключается в том, что указанный закон предусматривает перечень ограничений, которые могут быть введены в рамках именно этого закона, без введения ЧП, тем самым перекликаясь с ФКЗ «О чрезвычайном положении». В частности, в ч.10 ст. 4.1 данного закона установлено, что при введении режима повышенной готовности соответствующие органы вправе:
— ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации;
— определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, а также иного имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций;
— приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории.
Таким образом, как видим, ст. 55 Конституции РФ не нарушается, т.к. ограничения предусмотрены федеральным законом (хотя нужно отметить, что эти ограничения расписаны расплывчато и с возможностью двоякого толкования). Другое дело, что согласно классификации чрезвычайных ситуаций, которое закреплено в Постановлении Правительства РФ от 21.05.2007 N 304, должен действовать не режим повышенной готовности, а режим чрезвычайной ситуации, т.к. количество людей, погибших и (или) получивших ущерб здоровью, составляет свыше 500 человек (если под получившим ущерб рассматривать всех заболевших). Но, откровенно говоря, от этого ситуация не сильно изменится, т.к. последствия режима повышенной готовности и чрезвычайной ситуации во многом идентичны.
Вместе с тем данная ситуация обнажила проблему несовершенства законодательства в области чрезвычайных ситуаций. Получается, что обстоятельства для введения ЧП присутствуют, но при этом можно применить положения другого закона, который содержит, не аналогичные, конечно, ограничения, но все же, так или иначе, ущемляющие права граждан. При этом режим ЧС не предусматривает такой жесткой процедуры введения, как это предусмотрено для ЧП, что может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод граждан.
Оренбургский суд признал режим самоизоляции карантином, а ограничение права на передвижение – временным и согласующимся с конституционно значимыми целями
 |
| ingae / Depositphotos.com |
Оренбургский облсуд вынес отказ в административном иске о признании недействующим некоторых положений указа Губернатора Оренбургской области от 31 марта 2020 г. № 158-ук «О внесении изменений в указ Губернатора Оренбургской области от 17 марта 2020 г. № 112-ук». Истец указывал, что:
Все важные документы и новости о коронавирусе COVID-19 – в ежедневной рассылке Подписаться
Отметим, что комментируемое решение представляется наиболее качественным из всей «линейки» опубликованных отказных решений региональных судов по искам против режима самоизоляции: мотивировочная часть хорошо проработана, содержит уместные ссылки на законодательство и анализ применяемых норм; кроме того, в ней почти нет процитированных длиннот из норм, лишь отдаленно связанных с предметом рассуждений.
«Решение Оренбургского облсуда по данному вопросу вполне логично – аналогичными, на мой взгляд, будут и решения других российских судов по похожим искам, – отмечает Дмитрий Лесняк, руководитель GR-практики BMS Law Firm. – Губернаторы получили дополнительные полномочия как в силу поправок к закону о защите от чрезвычайных ситуаций, так и в силу Указа Президента РФ. И эти полномочия позволяют вводить ограничения в части особого порядка передвижения по территории субъекта РФ. К тому же обстоятельства распространения COVID-19 были признаны представляющими угрозу жизни и безопасности граждан, что дает полномочия местным властям на ограничение свободы передвижения уже в соответствии с федеральным законодательством. Поэтому сколько бы ни было таких исков, шансов в судах у них практически нет».
К сведению: во вторник, 2 июня, Правительство РФ поручило Минюсту России, Минздраву России и Роспотребнадзору проанализировать практику применения нормативных правовых актов (в том числе указов мэра Москвы), принятых в целях борьбы с распространением новой коронавирусной инфекции на территории России, обратив особое внимание на положения, в наибольшей степени затрагивающие права и интересы граждан. Эта работа должна быть проведена совместно с правительством Москвы и экспертным юридическим сообществом.
Ограничения, вводимые в наших интересах
Затем и в других регионах – Вологодской, Оренбургской, Тюменской областях, Республике Коми и т.д. – появились иски об оспаривании указов губернаторов о введении режима самоизоляции.
Ознакомившись с текстом одного из исковых заявлений, поданного в интересах группы лиц в соответствии со ст. 42 КАС РФ и размещенного в открытом доступе в сети Facebook, можно отметить следующее.
Иски о нарушении частных субъективных прав
Современное российское административное судопроизводство предусматривает ряд возможностей обращения в суд в защиту больших групп лиц, в том числе иски, предъявляемые в защиту как неопределенного круга лиц (ст. 40 КАС РФ), так и конкретной группы лиц (ст.42 КАС РФ).
При этом необходимо учесть, что согласно ст. 40 КАС РФ иски в защиту неопределенного круга лиц могут быть предъявлены только в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами, КАС РФ и другими федеральными законами. Их также могут подавать госорганы, должностные лица, уполномоченные по правам человека, органы местного самоуправления и иные лица. Общественное объединение также может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов данного объединения в случаях, предусмотренных законом.
В упомянутом иске в качестве доводов о незаконности Указа как нарушающего их право на свободу передвижения истцы ссылались на нарушение ст. 55 Конституции РФ, а также подчеркивали, что указ является подзаконным актом и не основывается на существующих нормах федерального законодательства, так как ни один закон РФ не предусматривает полномочия главы субъекта федерации ограничивать какие-либо конституционные права в таком порядке.
Национальное правовое регулирование
Несмотря на то что свобода передвижения гарантирована Конституцией РФ, в силу ч. 3 ст. 55 Основного закона она может быть ограничена федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Таким образом, исходя из конституционных положений, федеральный законодатель вправе устанавливать ограничения реализации гражданами, в том числе иностранными и лицами без гражданства, права на свободу передвижения, т.е. определять специальный порядок осуществления данного права на территории России.
В соответствии со ст. 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах страны в соответствии с законами РФ может быть ограничено на территориях с особым правовым статусом: в пограничной полосе, закрытых военных городках и закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
При этом необходимо учитывать, что ограничения права на свободу передвижения на отдельных территориях могут иметь как срочный, так и постоянный характер (в пограничной полосе, закрытых административно-территориальных образованиях и закрытых военных городках).
Из этого следует, что довод истцов о том, что ограничение права на свободу передвижения может быть введено исключительно в случае объявления режима ЧП или карантина, безоснователен.
Специальный режим характеризуют особые (специальные) меры исполнительной деятельности, осуществляемой на строго определенной территории, в отношении определенного объекта или предмета. Это режимы ЧП, контртеррористической операции, государственной границы РФ. К данной группе также относится административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.
Согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении РФ; а согласно п. «б» ст. 72 к совместному ведению РФ и ее субъектов относится защита прав и свобод человека и гражданина.
Общие для РФ организационно-правовые нормы в области защиты населения, а также территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера установлены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон о защите населения), действие которого распространяется и на отношения, возникающие в процессе определения правовой формы ограничения прав граждан в связи с возникновением ЧС, а также наделения соответствующих госорганов полномочиями по данным вопросам.
Так, согласно ст. 1 названного Закона чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности.
Главой II Закона о защите населения предусмотрены полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов, а также органов местного самоуправления по защите населения и территорий от ЧС. Как указано в ст. 8, Президент РФ в соответствии со ст. 56 и 88 Конституции РФ при чрезвычайных ситуациях вводит на территории страны или в отдельных местностях режим ЧП. Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от ЧС предусмотрены в ст. 11 указанного закона.
В п. 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794, предусмотрено, что решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации либо к полномочиям которых отнесена ликвидация таковых, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования: повышенной готовности (при угрозе возникновения ЧС) или чрезвычайной ситуации (при их возникновении).
Таким образом, мэр г. Москвы в пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством в связи с угрозой возникновения ЧС ввел на территории столицы особый срочный административно-правовой режим – режим повышенной готовности для предотвращения распространения COVID-19.
Международно-правовое регулирование
На самом деле ограничения прав имеют давнюю историю и являются объективно необходимыми в соответствии с основополагающим принципом, согласно которому права человека заканчиваются там, где нарушаются права другого лица. Наиболее яркое проявление такой необходимости ограничения прав человека – случаи пандемии.
Международные договоры по правам человека также построены на четком понимании необходимости ограничения прав человека. Так, в Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция) перечислены основания, при которых допускается лишение гражданских свобод – т.е. оно будет рассматриваться судом как законное. Как указано в п. 5 Конвенции, «каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность. Никто не может быть лишен свободы иначе как в следующих случаях и в порядке, установленных законом».
Анализируя положения Конвенции применительно к проблеме ограничения свободы человека в целях борьбы с пандемией, следует обратить внимание на ст. 15 «Отступление от соблюдения обязательств в чрезвычайных ситуациях». Данная норма содержит положение о том, что «в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации», страна – участница Конвенции может «принимать меры в отступление от ее обязательств», предусмотренных Конвенцией. Также указано, что такие отступления допустимы только в той степени, в какой это обусловлено «чрезвычайностью обстоятельств» и при условии, что они «не будут противоречить обязательствам государств по международному праву».
Следует особо подчеркнуть тесную взаимосвязь между правами человека, с одной стороны, и ответственностью государства, – с другой. Понятие ответственности государства часто ассоциируется с обстоятельствами, при которых государства несут юридическую ответственность за нарушение международного обязательства и его последствия, связанные главным образом с игнорированием вспышек заболеваний крупными международными организациями.
В европейском праве принят ряд документов, регулирующих деятельность государства по обеспечению безопасности граждан во время вспышек заболеваний. Так, в соответствии со ст. 5 Решения Европейского Парламента и Совета Европейского союза 1082/2013/ЕС от 22 октября 2013 г. о серьезных трансграничных угрозах здоровью и об отмене Решения 2119/98/ЕС поведение лица или образования, не являющегося госорганом, но уполномоченного правом этого государства осуществлять элементы государственной власти, рассматривается как деяние самого государства по международному праву, если данное лицо или образование действует при этом по указаниям либо под руководством или контролем государства.
Некоторые аспекты международных правил, касающихся вспышки заболеваний, предусматривают карантинные меры с их антецедентным ограничением свободы и связанные с ними этические последствия. Так, во время вспышки лихорадки Эбола (Гвинея, Сьерра-Леоне и Либерия) в соответствии с международным правом именно указанные субъекты несли основную ответственность за соблюдение норм международного права. Страны, которых данная проблема затронула, ратифицировали по меньшей мере 13 договоров по правам человека, определяющих их ответственность за соблюдение гражданских и политических прав лиц, проживающих на территории этих стран, в период экономических и социальных ограничений. Данный подход согласуется с концепцией так называемой ответственности по защите в соответствии с международным правом, одобренной на Всемирном Саммите ООН в Нью-Йорке в 2005 г. Исходя из этого подхода, государство несет главную ответственность за защиту населения от угрозы распространения инфекционных заболеваний.
На состоявшемся 10–12 апреля ПМЮФ 9½: законы коронавируса председатель ЕСПЧ Линос-Александр Сицилианос также отметил, что одна из основных обязанностей любого государства – защита права на жизнь его граждан. Чтобы выполнить во время пандемии обязанности по защите права на жизнь и здоровье граждан государствам просто необходимо ввести временные ограничения других прав и свобод человека – в первую очередь, права на свободу передвижения. Главное, чтобы такие ограничения имели законную цель – защиту права на жизнь и здоровье, являлись необходимыми, соразмерными и пропорциональными масштабам бедствия, а также носили временный характер.
Более того, ограничения могут касаться не только права на свободу передвижения, но и других фундаментальных прав человека: семейной жизни, доступа к образованию и к правосудию, на собрания и митинги.
В данном случае приоритет отдан защите права на жизнь и здоровье граждан.
Государства могут даже временно отменить положения некоторых международных конвенций по правам человека, в том числе в части принудительного лечения и вакцинации.
Уполномоченный РФ при ЕСПЧ, зам. министра юстиции РФ Михаил Гальперин в своем выступлении на ПМЮФ подчеркнул, что международное сообщество в первый раз столкнулось с такой ситуацией, когда «ограничения впервые вводятся в интересах нас самих, первый раз возник конфликт права на защиту здоровья и свободу передвижения».
Судебные перспективы исков
Возвращаясь к искам с требованиями признать незаконным указ о введении в городе режима изоляции без объявления карантина и чрезвычайного положения, отмечу следующее.
Поскольку иски были поданы в порядке ст. 42 КАС РФ против ограничения государством (субъектом РФ) частного субъективного права на свободу передвижения нескольких конкретных лиц, а также учитывая, что это ограничение введено государством в целях защиты жизни и здоровья неопределенного круга лиц – всех граждан страны, включая истцов, – такие иски, безусловно, не имеют перспективы ни в российских, ни в международных судах и представляют собой скорее яркий пример злоупотребления правом, который, возможно, войдет в историю российской юриспруденции именно в этом качестве.
Кстати, несколько дней назад адвокат из ФРГ обратилась в Федеральный конституционный суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан в связи с ограничительными мерами, принятыми правительством страны. Суд жалобу отклонил.
Ранее вспышки гриппа H1N1, эпидемии лихорадки Эбола и другие уже приводили к применению на местном и международном уровнях ряда ограничений прав человека, включая ограничение права на свободное передвижение и др. Целями таких мер были локализация и прекращение быстрого распространения инфекции.
Как неоднократно отмечали все участники ПМЮФ, ситуация с COVID-19 показала, что государствам необходимо вырабатывать новые совместные международные правовые документы, регулирующие множество вопросов, возникающих во время пандемии.
1 На 16 апреля в Мосгорсуд подано 13 аналогичных исковых заявлений, включая коллективный иск, к мэру г. Москвы. Из них 9 оставлено без движения ввиду несоблюдения требований КАС РФ к форме и содержанию административного иска либо по тем основаниям, что к искам не приложены необходимые документы. Слушание первого дела назначено на 13 мая, однако можно предположить, что все принятые к этой дате иски об оспаривании данного Указа будут объединены в одно производство, в связи с чем рассмотрение дела по существу начнется не раньше июня – при условии, что суды общей юрисдикции начнут работать в нормальном режиме.
2 В Обзоре судебной практики за I квартал 2004 г. Верховный Суд РФ разъяснил, что под неопределенным кругом лиц понимается круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в судебном акте, а также установить права и обязанности каждого из них при разрешении дела.
4 См. об этом: Административное и административно-процессуальное право: актуальные проблемы. М., 2004. С. 124–129; Матузов М.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. 1996. № 1; Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы: Монография. М., 2000. С. 179; Он же. Законодательные и теоретические основы специального административно-правового режима // Российский следователь. 2004. № 2.
5 Миролюбова С.Ю. Право на свободу передвижения в пределах Российской Федерации: конституционно-правовой аспект. М.: Статут, 2013. – 157 с.
6 Илесанми М.А. Пандемии и проблема ограничения прав человека // Юрист. 2018. № 8. С. 59–65.
7 Международные медико-санитарные правила WHO/Epid/44, 1950 (2005 г.) (одобрены 58-й сессией Всемирной ассамблеи здравоохранения от 23 мая 2005 г.), стр. 7. Глава III – Комитет по обзору. Ст. 50. Круг ведения и состав.
Ограничение прав и свобод человека в международном и российском законодательстве
Понятие правого ограничения свободы
Тема ограничений прав и свобод человека и гражданина, как показывает анализ современной правозащитной практики, относится к числу одной из наиболее злободневных в наше время. Свидетельством тому может, например, служить ситуация, сложившаяся вокруг законопроекта об ограничении прав граждан на митинги, демонстрации, шествиях и пикетировании. В то же время в научной литературе этой проблематике уделяется недостаточное внимание.
В настоящем разделе пособия рассматриваются наиболее существенные моменты проблемы правового ограничения свободы, касающиеся самого этого понятия, его оснований, целей, принципов, пределов, а также механизмов обеспечения законности при установлении законодательством таких ограничений.
Вместе с тем, как верно отмечает А.Ф. Черданцев, между данными терминами следует проводить логико-языковое различие. Отступление предполагает некую временную ликвидацию прав или свобод, но с возможностью их правовой защиты. Под уничтожением прав и свобод понимается полная ликвидация (как законодательно, так и в реальности) определенных прав или свобод без возможности их правовой защиты. Умаление прав предполагает либо уменьшение материально выраженного содержания права, его объема, гарантий соответствующих благ, либо предпочтение одних прав другим, несмотря на равное значение всех прав и свобод гражданина. Наконец, ущемление предполагает использование каких-то принудительных мер в отношении прав и свобод лица, допустившего нарушение (либо посягающего на нарушение) правовых установлений и предписаний, поэтому данный термин чаще используется в отношении личности правонарушителя, при назначении наказания и т.д.
Так или иначе, это ограничение проявляется в двух своих основных ипостасях: либо как полный запрет определенного права (свободы), обусловливаемый в силу различного рода объективных или субъективных обстоятельств, либо как уменьшение вариантов возможного, дозволенного поведения (в рамках конкретного права или свободы) путем установления властеносителями, прежде всего и главным образом субъектами нормотворчества, в нормах права различного рода пределов (пространственных, временных рамок, субъектных и др.) такого поведения. Тем самым, правовое ограничение свободы можно определить как предусмотренное правовыми нормами уменьшение количества вариантов юридически дозволенного поведения путем установления различных пределов либо полного его запрета.
Представленная дефиниция позволяет выделить ряд существенных признаков, присущих правовому ограничению свободы как правовому явлению.
Во-первых, ограничение являет собой определенные юридические и фактические последствия в виде неблагоприятных условий для осуществления правовых интересов субъектов (индивида, организаций), чьи права и свободы подвергаются ограничению при одновременном удовлетворении правовых интересов и/или потребностей либо субъекта, налагающего ограничения, либо интересов и потребностей третьей стороны, заинтересованной в наложении таких ограничений. Во-вторых, ограничение представляет собой либо уменьшение количества вариантов свободного (т.е. дозволенного правовыми нормами) поведения (действий), либо его полный запрет (уничтожение). В-третьих, такое уменьшение всегда имеет установленные нормами права (законом) пределы пространственного (территориального), временного и субъектного (по кругу лиц) характера. В-четвертых, правомерное ограничение устанавливается только законодательно уполномоченными на то органами в законодательно установленной форме для достижения установленных правомерных целей. В-пятых, ограничения обеспечиваются возможностью государственного принуждения к субъектам нарушения правил установления (наложения) либо применения ограничения.
Основания ограничений прав и свобод
Как и всякое иное правовое явление, правовое ограничение имеет основания, обуславливающие целенаправленную деятельность по ограничению прав и свобод.
Основания ограничений прав и свобод можно рассмотреть в двух аспектах – нормативном и фактическом.
Нормативный аспект предполагает рассмотрение оснований правовых ограничений с точки зрения их закрепления в нормативно-правовых документах международного, регионального и внутригосударственного характера. Данные основополагающие документы содержат схожие основания ограничений прав и свобод.
К таким основаниям относятся:
При введении ограничений прав и свобод недостаточно ссылок лишь на нормативные основания, предусматривающих введение этих ограничений. Помимо них, необходимы указания и на фактические основания, т.е. реальные факты, обусловившие действия уполномоченных органов и лиц. Такие фактические основания правовых ограничений также формулируются как в международных и региональных актах, так и в актах национального законодательства. К таким фактам относятся индивидуальные или коллективные действия, в том числе действия со стороны государств, которые создают реальную угрозу: а) безопасности государства, его территориальной целостности; б) нарушению общественного порядка и общественной безопасности; в) жизни нации; г) здоровью населения; д) нравственности и морали населения; е) нарушению прав, свобод и законных интересов иных лиц.
Следует особо подчеркнуть, что при оценке фактических оснований для законодательного введения исключительно большое значение имеет характер и степень объективности оценки компетентными органами и лицами реальности той или иной из перечисленных угроз. Отсутствие таких условий может привести к негативным последствиям самого разного свойства.
Цели и принципы правовых ограничений
Они являются одним из основополагающих моментов при формулировании и установлении правовых ограничений. Они закрепляются практически во всех нормативно-правовых актах как международного и регионального, так и внутригосударственного уровней. Так, во Всеобщей декларации прав человека закреплены следующие основные цели введения правовых ограничений прав и свобод человека (п. 2 ст. 29): обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других; удовлетворение справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.
В МПГПП указывается еще и такая цель ограничений, как «способствование общему благосостоянию в демократическом обществе» (ст. 4).
Цели, закрепляемые в международных региональных нормативно-правовых документах, конкретизируют и одновременно расширяют цели, содержащиеся в международных документах универсального характера. Так, в Европейской конвенции к целям ограничений, помимо указанных во Всеобщей декларации прав человека и МПГПП, относятся еще и такие (ст. 8-10): поддержание государственной и общественной безопасности или экономического благосостояния страны; предотвращение беспорядков или преступлений; охрана здоровья или нравственности населения; охрана территориальной целостности; защита репутации других лиц; предотвращение разглашения конфиденциальной информации; поддержание авторитета и беспристрастности судебных органов.
В Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека цели ограничений, по сути дела, практически не отличаются от указанных в МПГПП (ч. 2 ст. 9; ч. 2 ст. 10, ч. 2 ст. 11, ч. 2 ст. 12).
Конституция РФ в ст. 55 предусматривает возможность ограничения прав и свобод в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Таким образом, целями ограничений прав и свобод является охрана основных ценностей индивидуального (частного) и коллективного (публичного) характера. Кроме того, ограничения прав и свобод человека всегда должны преследовать цель поиска разумного компромисса (оптимума) между общественной (государственной) необходимостью и интересами обладателя права.
Не менее важным моментом при характеристике ограничений прав и свобод выступают правовые принципы, которыми руководствуется законодатель, устанавливающий те или иные ограничения прав и свобод. В данном случае можно выделить следующие правовые принципы: принцип законности, принцип справедливости, принцип целесообразности. Данный перечень, конечно же, может быть расширен, однако, названные принципы являются ведущими, соблюдение которых, при надлежащем толковании, в максимальной степени обеспечит оптимальное соотношение интересов и субъектов ограничения, и лиц, в отношении прав и свобод эти ограничения вводятся.
Необходимо заметить, что в «чистом» виде эти принципы практически не действуют, они тесно переплетены друг с другом, взаимопроникают и взаимно обусловливают друг друга. Поэтому их отдельная характеристика весьма относительна.
Принцип законности предполагает строгое соблюдение всех необходимых правовых процедур при введении ограничения. Этот принцип отчетливо прослеживается в международных и внутригосударственных российских нормативно-правовых актах и документах, в которых достаточно четко закрепляются требования, что ограничения должны быть «предусмотрены», «установлены законом» или введены «федеральным законом» (ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека; ч. 3 ст. 12, ч. 3 ст. 18 МПГПП; ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и т.д.).
Принцип справедливости заключается в соблюдении устанавливающим ограничения субъектом представлений о справедливости, сложившихся в данное историческое время в данном обществе. Применительно к проблеме ограничений прав и свобод человека, справедливость, во-первых, не должна противоречить законности. Во-вторых, и это одна из наиболее важных черт «ограничительной» справедливости, она не может допустить чрезмерности ограничений прав и свобод. Другими словами, речь идет об обеспечении справедливых, соразмерных с точки зрения субъекта введения ограничения, так и с точки зрения граждан, чьи права и свободы ограничиваются, с реальными обстоятельствами, ставших основанием введения ограничений, объема и пределов реальных ограничений.
Принцип целесообразности заключается в соблюдении и достижении точно поставленных законом, устанавливающим ограничения прав и свобод, целей этих ограничений. Как указано во многих документах как международного, так и внутригосударственного характера ограничения вводятся с определенными целями, которые должны иметь законный характер. Ограничения должны соответствовать целям, закрепленным в МПГПП (ст. 5) и не должны применяться с иной целью, чем та, для которой они предусмотрены (ст.6).
Пределы и законность правовых ограничений
Рассмотренные выше принципы выступают одновременно в качестве оснований и ведущих критериев установления пределов ограничений прав и свобод. Отметим, что какие-либо принципиальные отличия в международных, региональных и российских документах на трактовку и определение пределов правового ограничения прав и свобод отсутствуют. Во всех таких документах указаны общепринятые и наиболее целесообразные пределы ограничений прав и свобод. Перечислим такие критерии:
Немаловажным моментом при установлении правовых ограничений прав и свобод человека является обеспечение законности правовых ограничений, механизм которого включает нормативный, институциональный и инструментальный компоненты.
Нормативный компонент представляет собой совокупность иерархически соподчиненных (с точки зрения юридической силы) нормативно-правовых актов, в которых:
а) сформулированы и более или менее подробно описаны критерии (требования) законности для различных сфер юридической деятельности и, прежде всего, в сфере правотворчества и правоприменения;
б) определен комплекс правовых средств и способов обеспечения законности;
в) определены (перечислены) государственные, негосударственные и государственно-общественные органы, организации, учреждения, должностные лица, а также международные организации и их официальные представители, их компетенция по контролю и надзору за соблюдением требований законности, предупреждению нарушений законности и принятию предусмотренных законодательством мер к ее нарушителям.
Данные органы, организации, учреждения, должностные лица, относящиеся к системе органов правосудия и правоохраны, образуют в своей совокупности институциональный компонент рассматриваемого механизма обеспечения и защиты законности. Многочисленность и разнообразие этих органов и организаций, их специфическая иерархичность, сложность взаимосвязей объективно предполагает проведение их классификации по разным основаниям. Среди этих оснований особое место занимает инструментальный критерий, предполагающий их группировку в зависимости от правовых и неправовых средств и способов (мер), используемых различными органами в целях обеспечения законности при ограничении прав и свобод человека и гражданина, восстановления нарушенных прав, возложения тех или иных мер юридической ответственности на нарушителей требований законности. Совокупность таких, прежде всего, правовых мер, и рассматривается в данном случае как инструментальный компонент механизма обеспечения законности и в целом инструмент правового регулирования.
Все три названных элемента механизма обеспечения законности могут быть дифференцированы также с точки зрения их «принадлежности» к внутригосударственной (национальной), в данном случае российской, правовой системе или международной правовой системе. Данное обстоятельство имеет особое значение в том смысле, что в соответствии со ст. 15 Конституции РФ «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы». В соответствии с этим положением, в случае правовых коллизий между внутригосударственным и международным правом, применяются правила международного договора.
Органическая связь и определяющая роль нормативного, институционального и инструментального компонентов механизма обеспечения законности правовых ограничений прав и свобод, не закрывает, тем не менее, возможности рассмотрения их как в единстве, так и по отдельности, поскольку в каждом из них присутствуют элементы и обнаруживаются проявления других. Исходя из этого, представляется целесообразным обратиться к характеристике, главным образом, инструментального компонента механизма обеспечения законности, т.е. системы различных правовых средств и способов (мер), с помощью которых и решается данная задача. С другой стороны, именно эти средства и способы выражают реально гарантирующий соблюдение законности правовых ограничений потенциал различных органов и организаций и, тем самым, их практическую действенность, т.е. реальный юридический эффект их юридической деятельности.
Анализ норм действующего российского законодательства, норм международного права, литературы по проблеме обеспечения законности, дает основания выделить следующие наиболее распространенные меры, применяемые в деятельности различных органов:
контрольно-надзирательные меры, включающие признание законодательных актов, содержащих ограничение прав и свобод человека и гражданина, неконституционными; защитно-восстановительные меры, принимаемые по инициативе субъекта правоотношений; меры, включающие предоставление права на обжалование неконституционных законов; применение мер ответственности, предусмотренных внутригосударственным законодательством и/или мер международной ответственности.
Защитно-восстановительные меры связаны, во-первых, с уже установленными в ходе контрольных и надзорных мероприятий фактами незаконных ограничений прав и свобод человека и гражданина, и, во-вторых, преимущественно с деятельностью правоохранительных органов, одной из главных задач которых является защита прав и свобод граждан. Перечень средств (способов) защиты и восстановления как гражданских, так и иных прав и свобод человека и гражданина, в том числе в плане обеспечения законности правовых ограничений этих прав и свобод, достаточно широк. К таким защитно-восстановительным мерам относятся: восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; признание недействующим акта государственного органа или отдельных положений этого акта; неприменение судом акта государственного органа, противоречащего закону.
Право на обжалование неконституционных законов является одной из эффективных мер по обеспечению законности правовых ограничений прав и свобод граждан. Такое право предоставлено, прежде всего, Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих прав и свободы граждан». Помимо обращения в суд, граждане, как известно, имеют возможность (право) обращаться по этим же вопросам в прокуратуру и к Уполномоченному по правам человека, что есть еще одно свидетельство определенного уровня системности обеспечения эффективности контроля за конституционностью законов в Российской Федерации.
Меры внутригосударственной и международной ответственности относятся к числу наиболее серьезных и эффективных, применяемых при защите прав человека. Меры ответственности применяются уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами и выражают собой особую степень тяжести совершенных нарушений прав и свобод человека и гражданина. Одной из самых серьезных внутригосударственных мер обеспечения законности при защите прав человека является судебное решение о неконституционности законодательного акта или его отдельного положения, содержащего нарушение конституционных принципов и норм либо норм и положений международного права в области прав человека, что ведет к отмене акта или его положений. Согласно сложившейся и признанной международной практикой, ответственность субъектов международного права (речь идет, главным образом, о государствах) состоит в материальной ответственности государства за свои противоправные деяния. Это выражается, в частности, в обязанности государства-нарушителя возместить ущерб в одной из существующих (и предписанной судом) форм реституции, компенсации, сатисфакции, выплате процентов, а также усугубления вреда.
В заключение данной темы вновь подчеркнем, что проблема ограничений прав и свобод, во-первых, нисколько не противостоит общей тенденции расширения и усиления защиты прав человека, но, напротив, ее дополняет и содержательно углубляет, во-вторых, ориентирует научную и практическую правозащитную мысль и практику на объективную оценку состояния дел в области прав человека и, в-третьих, способствует повышению эффективности образования в области прав человека.