значение приватизации в гражданском праве определяется тем что она является
Статья 217 ГК РФ. Приватизация государственного и муниципального имущества
Новая редакция Ст. 217 ГК РФ
Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.
Комментарий к Ст. 217 ГК РФ
Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Значение приватизации в гражданском праве определяется тем, что она является способом прекращения права публичной собственности (ч. 2 п. 2 ст. 235 ГК РФ) и, соответственно, способом приобретения права частной собственности (см. комментарий к гл. 14).
Другой комментарий к Ст. 217 Гражданского кодекса Российской Федерации
1. Приватизация представляет собой процесс перехода имущества, находившегося в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность.
Учитывая, что прежний хозяйственный уклад был основан на преобладании государственной собственности, приватизация приобрела черты чрезвычайно масштабного явления, охватившего все сферы хозяйства и определившего многие черты экономики.
Сама по себе норма ст. 217 лишь указывает на возможность приватизации и отсылает к законам о приватизации.
2. Из комментируемой статьи следует, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в частную собственность. Очевидно, что законодатель, исходя из того понимания права собственности, которое дано в ст. 209 ГК, определяет приватизацию как право собственника распорядиться имуществом. Однако законами и иными правовыми актами о приватизации было установлено право тех лиц, которые выступали как покупатели приватизируемого имущества, требовать приватизации. Таким образом, наряду с правом собственника передать имущество из государственной (муниципальной) собственности в частную собственность, возникло также право частного лица, отвечающего установленным законом условиям, требовать приватизации соответствующего имущества.
3. Приватизация является специальным, особым способом прекращения и приобретения права собственности, поэтому законы и иные нормативные акты о приватизации действуют в изъятие из общих норм ГК о возникновении и прекращении права собственности. И лишь постольку, поскольку законами и иными нормативными актами о приватизации не урегулированы конкретные отношения, применяются соответствующие нормы ГК.
Кроме того, органы государственной власти, действующие от имени государства, а также органы местного самоуправления в процессе приватизации, как это присуще публичным органам, подчиняются специальным правилам и процедурам, определяющим их деятельность. Поскольку эти правила охватывают совершение сделок приватизации, они являются обязательными и для покупателей (приобретателей) государственного (муниципального) имущества, а нарушение установленных правил влечет за собой недействительность сделок приватизации.
4. В ст. 217 указано, что приобретателями государственного (муниципального) имущества являются граждане и юридические лица. Законодатель использует здесь определение, содержащееся в п. 1 ст. 213.
5. Приватизация государственного или муниципального имущества осуществляется возмездно (исключение составляет приватизация жилых помещений). Цена приватизируемого имущества определяется в соответствии с Правилами определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 31 мая 2002 г. N 369 (СЗ РФ. 2002. N 23. Ст. 2172). Приватизация имущества без указания его стоимости недопустима.
Применение иных средств платежа, кроме валюты РФ (акций, векселей и т.д.), для приобретения имущества в порядке приватизации не допускается. Если такие условия предусмотрены сделкой о приватизации, такая сделка является незаконной (ничтожной).
6. Приватизация земли (за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы), природных ресурсов, государственного и муниципального жилищного фонда, государственного резерва, государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории РФ, государственного и муниципального имущества в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, безвозмездная передача в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения, передача государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений, передача государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, продажа государственного и муниципального имущества на основании судебного решения, приватизация акций в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований права требовать выкупа их акционерным обществом регулируется не законом о приватизации государственного и муниципального имущества, а иными законами и нормативными актами.
В частности, Закон о приватизации жилищного фонда в РФ сохраняет принцип безвозмездной передачи жилых помещений из государственной или муниципальной собственности в собственность граждан.
7. Одним из наиболее сложных является вопрос о сфере действия нормы ст. 217. Преобладает мнение, что любая сделка, в результате которой прекращается право государственной или муниципальной собственности на конкретный объект и возникает право частной собственности на этот объект, является незаконной, если при этом нарушен порядок, установленный законодательством о приватизации. В частности, как правило, признаются ничтожными договоры мены, по которым частный собственник, получая в собственность тот или иной объект, взамен передает равнозначные объекты в государственную или муниципальную собственность.
Не находят поддержки в судах и такие договоры, в результате которых возникает общая собственность на объект, который до того находился в исключительной государственной (муниципальной) собственности. Например, если заключен договор о перестройке (реконструкции, пристройке) здания, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, в результате которого новый (реконструированный) объект большей площади оказывается в общей собственности, причем долю в собственности имеет гражданин или частное юридическое лицо, то суды нередко признают такие договоры не соответствующими законодательству о приватизации и ничтожными.
Необходимо отметить, что норма ст. 217 не исключает иных способов распоряжения государственным (муниципальным) имуществом, если отношения сторон не охватываются целями приватизации. Из ст. 217 трудно сделать вывод о том, что такие договоры, как, например, договор мены или договор простого товарищества, т.е. возмездные договоры, не являющиеся договорами приватизации, в принципе запрещены для публичных собственников.
Конечно, если возник спор, суд обязан проверить, не совершена ли конкретная сделка в обход законодательства о приватизации. Если последнее подтвердится, такой договор будет ничтожным в силу п. 2 ст. 170 ГК как притворная сделка.
8. Законодательство о приватизации состоит из Закона о приватизации и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных актов. Нормы о приватизации, содержащиеся в других федеральных законах, должны соответствовать Закону о приватизации.
Приватизация муниципального имущества осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством РФ о приватизации (п. 3 ст. 4 Закона о приватизации 2001 г.).
9. На практике возникают вопросы, связанные с определенными коллизиями между федеральным законодательством и местными актами о приватизации.
Конституционный Суд РФ в Определении от 15 июня 1999 г. N 64-О «По делу о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года N 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» (СЗ РФ. 1999. N 25. Ст. 3169) подтвердил право органов местного самоуправления устанавливать условия и порядок определения цены приватизируемого муниципального имущества.
Высший Арбитражный Суд РФ также исходит из того, что при продаже приватизируемых объектов муниципальной собственности органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять выкупную стоимость нежилых помещений и в том случае, если федеральным законодательством установлен иной порядок определения выкупной цены (п. 16 информационного письма Президиума ВАС РФ от 21 февраля 2001 г. N 60 «Обзор практики разрешения споров, связанных с применением арбитражными судами Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2001. N 10).
Иные вопросы приватизации муниципального имущества, в частности круг объектов, подлежащих приватизации, также относятся к компетенции органов местного самоуправления.
В тех случаях, когда органами местного самоуправления не приняты акты, определяющие порядок приватизации, а также в части, не урегулированной нормативными актами органов местного самоуправления, действуют соответствующие федеральные нормативные акты.
10. Ранее принятые федеральные нормативные правовые акты, регулирующие отношения приватизации, действуют в части, не противоречащей Закону о приватизации, иным, принятым позднее соответствующим федеральным законам или нормативным правовым актам.
В частности, эти нормативные акты действуют в части установления условий и порядка приватизации, поскольку это не исключается Законом о приватизации. В то же время установление объектов, подлежащих приватизации, относится к компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации, органов местного самоуправления.
Приватизация земельных участков гражданами
В научной литературе термин «приватизация» трактуется как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле под приватизацией понимается один из институтов, регулирующий экономику через сокращение государственного сектора и увеличение вклада частного сектора в хозяйственное развитие. В узком смысле приватизация — это передача права собственности на имущество определенному кругу физических и юридических лиц.
Легальное определение приватизации содержится в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Так, в ст. 1 данного Закона приватизация рассматривается как возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, в собственности физических и (или) юридических лиц.
Следует отметить, что указанная формулировка является несовершенной и не в полной мере отражает специфику приватизации. В частности, в формулировке указано, что приватизация является возмездной, в то время как приватизация может быть и безвозмездной. Например, приватизация земельных участков, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения.
Помимо этого, предлагаемое законодателем понятие не содержит критериев, позволяющих отграничить приватизацию от любой другой сделки по отчуждению имущества из государственной или муниципальной собственности, так как не всякое отчуждение государственного и муниципального имущества является приватизацией.
В этой связи юридическое понятие приватизации должно обладать исчерпывающим и ясным набором признаков, делающих его пригодным для практического применения.
Анализ законодательства, регулирующего отношения, связанные с приватизацией государственного и муниципального имущества, показал, что к основным признакам приватизации можно отнести следующие:
— приватизируемое имущество находится в собственности публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований);
— отчуждение имущества осуществляется в частную собственность физических и юридических лиц;
— отчуждение имущества в рамках приватизации может быть как возмездным, так и безвозмездным;
— приватизация осуществляется только в порядке, предусмотренном законами о приватизации, а не общим гражданским и земельным законодательством;
— в наличии имеется четко установленная процедура.
Учитывая указанные признаки, полагаю, что в ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» следует внести изменения, прописав, что под приватизацией следует понимать возмездное, а также в случаях, указанных в законе, безвозмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц в соответствии с законодательством о приватизации при соблюдении специально установленной процедуры передачи имущества.
Предлагаемая формулировка в большей степени отражает специфику рассматриваемой правовой конструкции, и в ней содержатся признаки, позволяющие отграничить приватизацию от иных сделок, связанных с отчуждением государственного и муниципального имущества.
Что касается приватизации земельных участков, можно отметить, что некоторые ученые под приватизацией земельных участков ошибочно понимают все формы (способы) отчуждения земельных участков из государственной или муниципальной собственности в частную. При этом, говоря о понятии «способ приватизации», эти исследователи исходят из того, что оно тождественно понятиям «способ передачи, отчуждения, приобретения (возникновения, перехода) права собственности на земельный участок».
В юридической литературе выделяют два вида приватизации земельных участков:
— бесплатная передача публичного земельного участка в собственность гражданина, не обладающего каким-либо правом на данный земельный участок;
— бесплатная передача публичного земельного участка в собственность гражданина, уже использующего такой участок на каком-либо ограниченном вещном праве.
По моему мнению, подобное толкование данного термина является чрезмерно широким, так как включает в себя, помимо приобретения права собственности на земельные участки, предоставленные на праве постоянного (бессрочного) пользования либо пожизненного наследуемого владения, и иные способы предоставления земельных участков. Например, бесплатное предоставление земельных участков льготным категориям граждан (гражданам, имеющим трех и более детей, и т.д.) или выкуп земельного участка, на котором находятся здания, строения, сооружения, принадлежащие лицу на праве собственности.
В научной периодике под приватизацией земельных участков также понимают юридическую процедуру, включающую в себя действия по прекращению права собственности на земельный участок у одного субъекта (государства) и возникновению права собственности на земельный участок у другого субъекта (физического или юридического лица), завершающуюся заключением договора купли-продажи или производимую на безвозмездной основе.
На мой взгляд, указанная формулировка является удачной, в ней в отличие от ряда других говорится о том, что приватизация земельных участков может осуществляться на безвозмездной основе. Вместе с тем в формулировке по-прежнему отсутствуют критерии, по которым можно отграничить приватизацию земельных участков от иных сделок, связанных с отчуждением земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
По моему мнению, критерием, позволяющим отграничить приватизацию земельных участков гражданами от иных сделок, связанных с отчуждением земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований, является обладание гражданином правом постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения на приобретаемый в собственность в порядке приватизации земельный участок.
В этой связи удачной видится формулировка, при которой под приватизацией земельных участков необходимо понимать не что иное, как передачу (перерегистрацию или переоформление) в собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков на праве постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения.
Вместе с тем у указанной формулировки имеются и недостатки, в частности нет указания о безвозмездности приватизации земельных участков гражданами.
С учетом выявленных мной недостатков полагаю, что под приватизацией земельных участков гражданами следует понимать безвозмездную передачу в собственность ранее предоставленных гражданам земельных участков на праве постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения.
К проблемам, связанным с приватизацией гражданами земельных участков, можно отнести неправомерное предоставление земельных участков, расположенных в пределах особо охраняемых природных территорий. Несмотря на запрет в действующем земельном законодательстве на приватизацию земельных участков, расположенных в пределах особо охраняемых природных территорий, органы государственной власти и местного самоуправления нередко принимают решения о предоставлении таких земельных участков в собственность граждан.
К основным причинам нарушений, допускаемых в ходе приватизации земельных участков, которые расположены в пределах особо охраняемых природных территорий, можно отнести, во-первых, неправильное понимание органами государственной власти и местного самоуправления положений действующего законодательства, что может быть компенсировано деятельностью контрольно-надзорных органов; во-вторых, отсутствие четко установленных границ особо охраняемых природных территорий.
Исследование судебно-арбитражной практики показало, что основной причиной незаконной приватизации земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий является отсутствие в кадастре особо охраняемых природных территорий достаточных данных о расположении границ отдельных особо охраняемых природных территорий. Зачастую отсутствие необходимых сведений о границах в кадастре особо охраняемых природных территорий связано с бездействием государственных органов, уполномоченных на осуществление указанной деятельности.
К примеру, Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением к Комитету по природным ресурсам Ленинградской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непредставлении в орган государственного кадастрового учета документов, содержащих сведения о границах и ограничениях по использованию земельных участков, входящих в пределы памятника природы «Геологические обнажения на реке Оредеж у поселка Ям-Тесово».
Лужским городским судом административное исковое заявление было удовлетворено. Суд обязал ответчика в течение 12 месяцев представить в орган, осуществляющий государственный кадастровый учет, документы, содержащие необходимые сведения о границах и ограничениях по использованию земельных участков, входящих в пределы особо охраняемой природной территории.
Суд правомерно исходил из того, что именно Комитет по природным ресурсам несет обязанность по представлению сведений о границах зон с особыми условиями использования в органы государственной регистрации. При этом бездействие ответчика нарушает права неопределенного круга лиц на получение сведений из реестра недвижимости о расположении зон с особыми условиями, а также может привести к нарушениям законодательства в части предоставления в собственность земельных участков в границах особо охраняемой природной территории, что может повлечь причинение вреда уникальной природе природного заказника в связи с использованием его не по назначению.
В настоящее время в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» сведения о границах особо охраняемых природных территорий вносятся в государственный кадастр особо охраняемых природных территорий на основании решения об их образовании, которое принимается органом государственной власти или местного самоуправления в зависимости от статуса образуемой особо охраняемой природной территории. При этом ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий осуществляется Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Поскольку нарушения законодательства в сфере приватизации земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий продолжают иметь место, полагаю, что в целях обеспечения законности в данной сфере необходимо в административном законодательстве в отношении должностных лиц предусмотреть ответственность за непредставление сведений о границах особо охраняемых природных территорий в государственный кадастр. По моему мнению, указанная мера будет способствовать уменьшению количества нарушений, связанных с незаконной приватизацией земельных участков, входящих в пределы особо охраняемых природных территорий.
В качестве вывода можно отметить, что критерием, позволяющим отграничить приватизацию земельных участков гражданами от иных сделок, связанных с отчуждением земельных участков, находящихся в собственности публично-правовых образований, является обладание гражданином правом постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения на приобретаемый в собственность в порядке приватизации земельный участок.
Статья 217 ГК РФ. Приватизация государственного и муниципального имущества (действующая редакция)
Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.
Комментарий к ст. 217 ГК РФ
1. Комментируемая статья закрепляет возможность передачи объектов государственной или муниципальной собственности в частную собственность. Процесс такой передачи именуется приватизацией. Положения о приватизации появились в Законе РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» (ст. 25). Обязательными признаками приватизации являются:
— передача имущества из публичной собственности в частную (поэтому приобретателем имущества не может стать публичное образование или организация, имеющая долю участия публичного образования более 25 процентов, унитарные предприятия, государственные и муниципальные учреждения);
— специальный порядок передачи имущества, установленный законом.
Приватизация имеет целью сокращение государственной и муниципальной собственности в хозяйственном обороте, что способствует развитию конкуренции, а также снижению бремени государства (муниципальных образований) по содержанию нерентабельных, малопривлекательных объектов. Приватизация осуществляется в соответствии со специально принимаемыми нормативными правовыми актами. Единый механизм и принципы приватизации не выработаны. Приватизация имущества унитарных предприятий, а также акций (долей), возникших при преобразовании государственных (муниципальных) предприятий, регламентируется ФЗ от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Законом РФ от 4 июля 1991 г. N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» регулируется порядок передачи в частную собственность жилых помещений, занимаемых по договору социального найма. Отдельные особенности осуществления приватизации содержатся в ряде других законов. Например, в отношении земельных участков применяются правила, установленные ЗК РФ, ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Наряду с федеральным законодательством, включающем, помимо федеральных законов, нормативные акты, принятые Президентом РФ и Правительством РФ, отношения приватизации могут также регулироваться органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Статья 217. Приватизация государственного и муниципального имущества
Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.
При приватизации государственного и муниципального имущества предусмотренные настоящим Кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.
Комментарий к Ст. 217 ГК РФ
1. В комментируемой статье закреплены основные признаки передачи государственного или муниципального имущества в частную собственность граждан и юридических лиц путем приватизации.
———————————
Савас Э.С. Приватизация: ключ к рынку. М.: Дело, 1992. С. 15.
Бинер Г. Приватизация и разгосударствление в ФРГ. М., б/г. С. 63.
Комарицкий С.И. Приватизация: правовые проблемы: Курс лекций // Исследовательский центр частного права; Российская школа частного права. М.: Статут, 2000. С. 7.
2. К основным признакам приватизации следует отнести:
1) нахождение имущества в собственности публичных субъектов права — Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований;
2) осуществление передачи имущества в собственность частных субъектов права — граждан и юридических лиц;
3) соблюдение специально установленной федеральным законом процедуры передачи имущества;
4) приоритет специальных норм о приватизации по отношению к положениям ГК РФ.
Иных признаков приватизации ГК РФ не содержит. Вместе с тем законами о приватизации могут быть установлены такие дополнительные признаки приватизации, как возмездность или безвозмездность передачи государственного или муниципального имущества, а также вид подлежащих приватизации объектов права. При этом рамочного закона о приватизации, который определял бы общие правила и порядок приватизации в отношении любых видов имущества, не существует.
3. Установление комментируемой статьей приоритета специальных норм о приватизации по отношению к положениям ГК РФ имеет важное правовое значение, в особенности учитывая, что согласно закрепленным в п. 2 ст. 3 ГК РФ основным положениям гражданского законодательства, наоборот, установлено, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному Кодексу.
Приоритет законодательства о приватизации содержится и в иных положениях ГК РФ. В частности, согласно п. 3 ст. 96 ГК РФ особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, определяются также законами и иными правовыми актами о приватизации этих предприятий. При этом особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем указанной приватизации с учетом п. 5 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 1996 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах», действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75% принадлежащих им акций в таком акционерном обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия.
Установление ограниченного действия гражданского законодательства применительно к приватизации государственного и муниципального имущества не случайно, учитывая, что предусматриваемые законами о приватизации особенности правового регулирования могут существенно отличаться в зависимости от способов приватизации, видов передаваемого имущества и в полной мере не отвечают закрепленным в ст. 1 ГК РФ основным началам (принципам) гражданского законодательства.
Законодательство о приватизации состоит из комплекса частно-публичных, а в большей степени административных норм, основная задача которых сведена к подготовке создаваемых в порядке приватизации частноправовых субъектов права к участию в гражданском обороте. Самым сложным представляется вопрос, связанный с определением момента вхождения в этот оборот образуемого в порядке приватизации субъекта права как полноправного субъекта гражданского оборота, в отношении которого уже не действуют установленные законами о приватизации особенности.
———————————
В действующей с 26 июля 2005 г. «новой» редакции п. 1 ст. 181 ГК РФ предусмотрено, что срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки составляет три года. При этом течение срока исковой давности по указанному требованию начинается со дня, когда началось исполнение этой сделки, в отличие от установленного в п. 1 ст. 200 ГК РФ общего порядка определения начала течения срока исковой давности — со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.
Хохлов С.А. Право собственности и другие вещные права // Вестник ВАС РФ. 1995. N 8. С. 124 — 125.
Совершенно очевидно, что вопрос применения специальных приватизационных механизмов лежит в плоскости политической и экономической целесообразности. Действующее гражданское законодательство рассматривает государство и муниципальное образование как равноправных собственников по отношению к любым иным субъектам гражданского оборота, что получило соответствующее закрепление в гл. 5 ГК РФ. При этом ничто не мешает в том числе распоряжению находящимся в государственной и муниципальной собственности имуществом в соответствии с положениями ГК РФ. В противном случае логично было бы предположить, что если отчуждение государственного (муниципального) имущества возможно только в результате приватизации, то приобретение — только в результате национализации. Однако, конечно же, это не так. Говорить о достоинствах и недостатках одной из форм собственности, будь то государственная или частная, можно только по прошествии времени применительно к конкретному историческому периоду в противопоставлении и сравнении эффективности той или иной формы собственности. Приватизация стала основой системных изменений в обществе и экономике, однако оценка достигнутого результата — это предмет исследования экономической эффективности приватизированных предприятий.
———————————
Комарицкий С.И. Приватизация: правовые проблемы: Курс лекций. С. 24.
4. Необходимость применения наряду с гражданским законодательством специального приватизационного законодательства, конечно, создает определенные сложности в правоприменительной практике, в частности при определении круга нормативных правовых актов, подлежащих применению в конкретной ситуации с участием образованного в порядке приватизации юридического лица, которые вызваны их многоуровневостью в сфере приватизации.
———————————
Собрание законодательства РФ. 1996. N 35. Ст. 4136.
———————————
Следует также учитывать, что согласно ст. 18 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения свидетельства о праве на земельные доли, выданные до вступления в силу Закона о регистрации недвижимости, а при их отсутствии — выписки из принятых до вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения решений органов местного самоуправления о приватизации сельскохозяйственных угодий, удостоверяющие права на земельную долю, имеют равную юридическую силу с записями в ЕГРП.
Кроме того, федеральными законами может быть также установлен запрет на приватизацию используемого в определенных целях государственного (муниципального) имущества, находящегося в пользовании отдельных государственных муниципальных организаций. К примеру, согласно ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности» любое имущество Государственной противопожарной службы и муниципальной пожарной охраны приватизации не подлежит. И наоборот, отдельными законами могут устанавливаться изъятия из уже установленных запретов по поводу одного и того же имущества. Так, согласно п. 1 ст. 30 Закона о приватизации государственного и муниципального имущества не могут быть приватизированы в составе имущественного комплекса унитарного предприятия жилищный фонд и объекты его инфраструктуры. Одновременно п. 15 ст. 43 этого же Закона допускается приватизация жилищного фонда в составе единого хозяйствующего субъекта при приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта, а также при приватизации имущества организаций атомного энергопромышленного комплекса Российской Федерации.
———————————
Собрание законодательства РФ. 1994. N 35. Ст. 3649.
Во-вторых, наряду с Президентом РФ и Правительством РФ также органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты, определяющие особенности осуществления приватизации государственного (муниципального) имущества. В частности, согласно п. 3 ст. 26.12 Федерального закона от 6 октября 1996 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» порядок и условия приватизации имущества субъекта Федерации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Также с учетом положений п. 3 ст. 51 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления вправе в соответствии с федеральными законами определять своими нормативными правовыми актами порядок и условия приватизации муниципального имущества.
———————————
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 18. Ст. 569.
———————————
Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416.
Позднее Законом РФ от 3 июля 1991 г. N 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» были установлены организационно-правовые основы преобразования отношений собственности на средства производства в Российской Федерации.
В числе первых законодательных актов, регламентирующих вопросы приватизации, также следует отметить Закон СССР от 1 июля 1991 г. N 2278-1 «Об основных началах разгосударствления и приватизации», которым были определены правовые основы разгосударствления и приватизации предприятий, находящихся в государственной собственности, в СССР.
———————————
Названным пунктом Постановления было установлено, что проекты указов Президента РСФСР по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов, издаваемые в целях оперативного регулирования хода экономической реформы и находящиеся в противоречии с действующими законами РСФСР, представляются Президентом РСФСР в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями — в Президиум Верховного Совета РСФСР. При этом если в течение семи дней Верховный Совет РСФСР, а в перерывах между сессиями — Президиум Верховного Совета РСФСР не отклоняют проект указа Президента РСФСР, то указ вступает в силу. В случае отклонения проекта указа Верховный Совет РСФСР в 10-дневный срок рассматривает его в качестве законопроекта, представленного Президентом РСФСР (Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1456).
В соответствии с п. 1 раздела второго Конституция России вступила в силу со дня официального опубликования (опубликована в «Российской газете» 25 декабря 1993 г.).
С учетом п. 2 названного Указа до начала работы Федерального Собрания РФ правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ вопросам республиканского бюджета Российской Федерации, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной защиты населения осуществляется Президентом РФ путем издания по названным вопросам нормативных актов в форме указов Президента РФ.
В 1992 г. был принят, пожалуй, самый известный акт, положивший начало ваучерной приватизации и принятый во исполнение Государственной программы приватизации. Согласно Указу Президента РФ от 14 июля 1992 г. N 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации» было установлено право каждого гражданина Российской Федерации на получение одного приватизационного чека равной номинальной стоимости. С учетом утвержденного названным Указом Положения о приватизационных чеках запускался механизм приобретения объектов приватизации наряду с оплатой денежными средствами также приватизационными чеками, выполнявшими функцию платежного документа. При этом приватизационные чеки считались ценной бумагой, имели ограниченный срок действия (от одного года, но не более двух лет) и могли использоваться в качестве средства платежа в процессе приватизации только один раз, после чего подлежали погашению. С учетом Указа Президента РФ от 28 июня 1994 г. N 1374 «О мерах по защите интересов граждан на этапе перехода от чековой к денежной приватизации» 31 июля 1994 г. было определено днем завершения ваучерной приватизации. В связи с завершением приватизации с использованием приватизационных чеков и необходимостью определения дальнейших путей приватизации Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» были определены механизмы проведения денежной приватизации предприятий, а также условия и порядок передачи акций приватизированных предприятий их работникам.
———————————
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. 24 авг.
Собрание законодательства РФ. 1994. N 10. Ст. 1115.
Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1478.
———————————
Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3595.
6. В настоящее время основным законодательным актом, определяющим порядок приватизации государственного и муниципального имущества, является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». В сферу регулирования данного Закона не входит достаточно широкий круг отношений, возникающих при отчуждении:
1) земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы;
2) природных ресурсов;
3) государственного и муниципального жилищного фонда;
4) государственного резерва;
5) государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами территории Российской Федерации;
6) государственного и муниципального имущества в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации;
7) безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения, а также безвозмездно в собственность общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности указанных организаций;
8) государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений, а также федерального имущества, передаваемого государственным корпорациям в качестве имущественного взноса Российской Федерации;
9) государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении;
10) государственного и муниципального имущества на основании судебного решения;
11) акций в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований права требовать выкупа их акционерным обществом;
12) акций открытого акционерного общества, а также ценных бумаг, конвертируемых в акции открытого акционерного общества, в случае их выкупа в порядке, установленном ст. 84.8 Закона об акционерных обществах;
13) имущества, переданного Центру исторического наследия Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий;
14) имущества, передаваемого в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве имущественного взноса Российской Федерации (регулируется иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами).
———————————
Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 150.
Следует отметить, что отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за прошедший год содержит перечень приватизированных в прошедшем году имущественных комплексов федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ и иного федерального имущества с указанием способа, срока и цены сделки приватизации.
Согласно п. 1 ст. 13 рассматриваемого Закона используются следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:
1) преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
2) продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
3) продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
4) продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
5) продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
6) продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
7) продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
8) продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;
9) внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
10) продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
7. Непосредственная возможность получения в собственность граждан жилых помещений возникла несколько ранее рассмотренного начала масштабных приватизационных процессов с государственным и муниципальным имуществом. С принятием Советом Министров СССР Постановления от 2 декабря 1988 г. N 1440 «О продаже гражданам в собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда» у граждан впервые появилась практическая возможность на возмездной основе приобрести в личную собственность квартиры. В России Постановлением Совета Министров РСФСР и ВЦСПС от 21 апреля 1989 г. N 134 «Об утверждении Положения о продаже гражданам квартир в собственность и оплате расходов на их содержание и ремонт» было утверждено одноименное Положение, в соответствии с которым в личную собственность гражданам могли быть проданы:
СП РСФСР. 1989. N 13. Ст. 72.
а) занимаемые ими квартиры в домах государственного и общественного жилищных фондов;
б) незаселенные квартиры в домах, подлежащих реконструкции или капитальному ремонту, все квартиры в которых предназначены для продажи;
в) освобожденные за выездом граждан квартиры и квартиры во вновь построенных домах, а также в домах, реконструированных или капитально отремонтированных исполкомами местных Советов народных депутатов, предприятиями, объединениями и организациями, и заселенные после их освобождения в установленном порядке.
Одновременно допускалась продажа квартир в домах, являющихся памятниками истории и культуры, в соответствии со ст. 137.1 ГК РСФСР с обязательным предварительным уведомлением государственных органов охраны памятников.
Вместе с тем продажа в личную собственность допускалась при соблюдении условия, что одна семья имеет право занимать только одну квартиру или индивидуальный жилой дом. Устанавливалось, что право владения, пользования и распоряжения приобретенной квартирой осуществляется аналогично праву владения, пользования и распоряжения жилым домом, находящимся в личной собственности граждан. Продажа осуществлялась на основании оформленного в соответствии со ст. 239 ГК РСФСР договора купли-продажи, после чего он представлялся в бюро технической инвентаризации для регистрации и получения регистрационного удостоверения на право собственности.
———————————
Крашенинников П.В. Приватизация жилья. Права граждан до и после приватизации. М.: Статут, 2006. С. 12.
С принятием Закона о приватизации жилищного фонда были установлены основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на территории Российской Федерации, а также определены правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилище.
Приватизация гражданами занимаемых ими помещений имеет существенные отличия от приватизации предприятий и иного государственного и муниципального имущества:
1) передается имущество, находящееся в фактическом владении и пользовании лиц, проживающих в соответствующем жилом помещении;
2) проводится на безвозмездной основе;
3) осуществляется на основе свободного волеизъявления и не требует разрешения какого-либо органа, включения в программу приватизации, соблюдения множества установленных приватизационным законодательством процедур;
4) имеет четко обозначенный срок окончания (до 1 марта 2013 г.);
5) предоставляется один раз;
6) регламентируется существенно более узким кругом нормативных правовых актов;
7) имеется возможность деприватизации.
Конечно, приведенные основные отличия имеют некоторые изъятия (к примеру, на первых этапах имели место частичная платность, возможность повторного участия в приватизации, если первая осуществлялась в несовершеннолетнем возрасте, невозможность реализации свободного волеизъявления при отсутствии согласия на приватизацию хотя бы одного из совместно проживающих), но в целом сама передача жилых помещений в порядке приватизации регулировалась гражданским, а не специальным приватизационным законодательством.